Zahraničná politika

Fiškálna politika: teória a prax v EÚ

V súčasnosti prevládajú v ekonomickej vede dve základné filozofie pohľadu na fiškálnu politiku: keynesiánska a neoklasická. V skutočnosti mnohí ekonómovia akceptujú aspekty obidvoch ekonomických tradícií, aj keď sa prikláňajú viac k jednej či druhej filozofii.

Podľa keynesiánsky ladených ekonómov by fiškálna politika mala slúžiť na vyrovnávanie hospodárskych cyklov. V období hospodárskeho rozmachu by mali štáty tvoriť rozpočtové prebytky, aby počas recesie mohli využiť ušetrené a požičané prostriedky na zvýšené vládne výdavky a investície, ktoré by ospalú ekonomiku pomohli opäť naštartovať.

Neoklasická škola ekonómie naopak aktívnu fiškálnu politiku prevažne odmieta. Zástancovia tejto školy tvrdia, že vyššie vládne výdavky počas krízy hospodárstvu nepomôžu, lebo celkové investície v ekonomike nestúpnu. Objem kapitálu na trhu je totiž obmedzený, a keď si vláda požičia, aby mohla viac míňať, vytlačí tým z trhu súkromné investície v podobnom objeme. Súkromné investície sú pritom navyše podľa neoklasických ekonómov z hospodárskeho hľadiska často efektívnejšie ako verejné výdavky, a preto uprednostňujú sústrediť sa na dosiahnutie vyrovnaného rozpočtu namiesto praktizovania proticyklicky zameranej fiškálnej politiky.

Aj aktuálna debata o správnom prístupe v boji proti súčasnej kríze reflektuje myšlienky oboch ekonomických škôl. V kontexte EÚ je navyše obohatená o niekoľko ďalších aspektov. Prvým, a zároveň najpodstatnejším faktorom je, že Európska únia nemá vlastnú centrálnu fiškálnu politiku. Spoločný rozpočet predstavuje iba 1 % HDP Európskej únie, čiže na tvorbu zmysluplnej fiškálnej politiky z celoeurópskeho hľadiska jednoducho nestačí.

Chýbajúca centrálna fiškálna politika je zásadným faktorom, predovšetkým ak uvažujeme o spoločnej mene. Podľa Mundellovej teórie o optimálnej menovej oblasti, ktorá sa tejto problematike venovala ako prvá a slúži ako východisko aj pre neskoršie teórie, by do menovej únie mali patriť oblasti, kde je – okrem iných kritérií – možné hovoriť o synchronizácii hospodárskych cyklov. To znamená, že napríklad hospodárstvo Nemecka a Španielska by malo rásť v rovnakom období a spoločne by malo prechádzať aj recesiou. Eurozóna túto podmienku nespĺňa, ale ani nie je možné konštatovať, že by ju plne spĺňala nejaká iná veľká menová oblasť. Preto je potrebné, aby v menovej únii fungovali vyrovnávacie mechanizmy, ktoré dokážu zosúladiť hospodárske cykly. Tie môžu mať rôzne podoby – napríklad flexibilný trh práce s vysokou mobilitou, čo však nie je prípad EÚ. Preto je veľmi dôležitým vyrovnávacím mechanizmom práve jednotná fiškálna politika, ktorá dokáže zabezpečiť prevody od častí menovej únie na vrchole hospodárskeho cyklu k častiam, ktoré práve sužuje recesia. Tento mechanizmus však pri absencii centrálnej fiškálnej politiky v eurozóne ani v EÚ nefunguje.

Pokusy o riešenie európskych problémov

Už zakladatelia eurozóny samozrejme vedeli, že keby každý členský štát vykonával čisto vlastnú fiškálnu politiku, menová únia by bola potenciálne ohrozená. Preto bolo potrebné vymyslieť mechanizmus, ktorý by koordinoval fiškálne politiky členských štátov eurozóny. Pôvodne mal túto funkciu spĺňať Pakt stability a rastu, ktorý pod hrozbou sankcií stanovil pravidlá limitujúce deficit verejných financií na 3 % HDP ročne a verejný dlh na 60 % HDP. Neúčinnosť tohto opatrenia je všeobecne známa – členské štáty stanovené pravidlá opakovane porušovali a teoreticky možné sankcie, vrátane možnosti finančnej pokuty až do výšky 0,2 % HDP, neboli v praxi nikdy uplatnené.

Nástup krízy, ktorá sa prejavila aj tlakom trhov na dlhopisy krajín vnímaných ako rizikové, znamenal, že neoklasická teória s podporou Nemecka aspoň dočasne získala na európskej pôde prevahu. Začali vznikať nové mechanizmy na koordináciu fiškálnej politiky s cieľom zabezpečiť znižovanie deficitov a dlhov, čím sa zároveň mala zaistiť dôveryhodnosť krajín eurozóny v očiach investorov.

Prvým výraznejším pokusom o posilnenie rozpočtovej zodpovednosti bol balík šiestich legislatívnych nariadení, známy pod skratkou „Six-Pack“, ktorý vstúpil do platnosti v roku 2011. Vo fiškálnej oblasti posilňuje ustanovenia obsiahnuté v Pakte stability a rastu a zaisťuje striktnejšie dodržiavanie týchto cieľov prostredníctvom presnejšieho a prísnejšieho procesu posudzovania deficitov a schvaľovania prípadných sankcií, ktoré po novom môžu dosiahnuť až 0,5 % HDP. Treba však poznamenať, že ani po prijatí tohto opatrenia neboli sankčné mechanizmy doposiaľ nikdy uplatnené.

Pokračovanie krízy a konsolidačných opatrení v Európe sa postupne začalo prejavovať čoraz väčšou únavou z úsporných opatrení a zvyšovania daňového zaťaženia. Spolu s tým sa menila politická klíma a posilňovali hlasy keynesovcov. Čoraz hlasnejšie sa ozývalo nielen južné krídlo EÚ, ale napríklad aj Francúzsko, považované za „krajinu jadra“, kde novozvolený prezident hlásal potrebu nových stimulov na boj proti nezamestnanosti. Keď v roku 2012 prišla druhá vlna krízových reforiem na koordináciu fiškálnych politík v podobe takzvanej fiškálnej dohody, došlo pri nej k pokusu zosúladiť neoklasickú a keynesiánsku filozofiu a nastaviť pravidlá tak, aby síce strážili rozpočtovú zodpovednosť, ale pritom prihliadali aj na hospodárske cykly.

Suverenita verzus zodpovednosť verzus hospodársky rast

Koordinácia, respektíve kontrola fiškálnej politiky, vyvoláva aj otázky, v ktorých proti sebe stojí rozpočtová suverenita a demokratická legitimita proti rozpočtovej zodpovednosti. Najnovšie opatrenie, takzvaný „Two-Pack“, ktorý vstúpil do platnosti tento rok (2013), napríklad obsahuje povinnosť členských štátov eurozóny predkladať rozpočty na posudzovanie Európskou komisiou ešte skôr, než sú schvaľované v národných parlamentoch. Fiškálna dohoda tento problém čiastočne rieši zatiaľ unikátnym spôsobom. Dohodu podpísalo 25 členských štátov a zaviazali sa v nej prijať zákony o rozpočtovej zodpovednosti na národnej úrovni, čím sa do procesu angažujú aj jednotlivé národné parlamenty. V súčasnosti predmetné zákony prijímajú jednotlivé členské štáty EÚ a stanovujú si sľúbené limity deficitov aj na národnej úrovni, čo by v konečnom dôsledku malo viesť k vyššej miere národnej zodpovednosti v tejto oblasti. Deficity, očistené od cyklických a jednorazových vplyvov, by v strednodobom horizonte nemali prekročiť 0,5 % HDP. Ak sa tento model osvedčí, mohol by mať v budúcnosti svoj význam aj pri iných mechanizmoch koordinácie.

Bolestivé opatrenia, ktoré si fiškálna konsolidácia, vynútená krízou a koordinovaná novými mechanizmami, vyžiadala, priniesli reálne výsledky. Úroveň deficitov napriek kríze postupne klesala približne na polovicu od svojho vrcholu a predpoveď znie, že v roku 2013 priemerný deficit v eurozóne dosiahne 3 % HDP. Hospodársky rast však utrpel. Napríklad v Španielsku klesol deficit z 11,0 % HDP v roku 2009 na 6,9 % HDP, ale hospodárstvo v roku 2012 pokleslo o 1,6 %, pričom nezamestnanosť simultánne stúpla na 25 %. Grécko dopadlo ešte horšie. Stlačilo síce deficit z 15,6 % HDP v roku 2009 na 7,3 % v roku 2012, ale grécka ekonomika sa v roku 2012 prepadla o 6,4 %. Európska únia ako celok sa z dlhej recesie dostala len v druhom štvrťroku 2013 a naďalej rastie pomaly – v treťom kvartáli zaznamenala rast iba 0,2 %. Keynesovské hlasy tvrdia, že to všetko je dôsledok mylného dôrazu na šetrenie počas recesie, ale je otázne, či v situácii, keď viacerým krajinám trhy nechceli požičať za akceptovateľné úroky, členské štáty vôbec mali inú možnosť ako šetriť.

Pokračujúca debata na túto tému naznačuje, že súčasný stav fiškálnej politiky v Európskej únii zrejme nie je konečný. V polovici roka 2012 sa správou štyroch prezidentov (Európskej rady, Európskej komisie, Európskej centrálnej banky a Euroskupiny) „Smerom ku skutočnej hospodárskej a menovej únii“ odštartoval koherentnejší proces integrácie v EÚ, pozostávajúci zo štyroch pilierov: bankovej únie, rozpočtovej únie, hospodárskej únie a posilnenia demokratickej legitimity a zodpovednosti. V princípe tieto ciele podporili všetky členské štáty EÚ, ale v praxi sa pozície pri konkrétnych návrhoch budovania jednotlivých pilierov líšia.

Rozpočtová únia mala pôvodne cieľ vytvoriť spoločný rozpočet pre eurozónu, ktorý by slúžil ako fiškálny nástroj na centrálnej úrovni. V súčasnosti tento návrh nie je predmetom oficiálnych diskusií a na pôde EÚ sa namiesto toho diskutuje o mechanizmoch solidarity, ktoré by mali poskytovať finančnú pomoc pri implementácii reforiem dohodnutých s európskymi inštitúciami v rámci hospodárskej únie. Hospodárska únia by mala zahrňovať zmluvné záväzky medzi európskymi inštitúciami a členskými štátmi, ktoré by sa zaviazali uskutočniť reformy, a ako odmenu a motiváciu by na oplátku dostali finančné prostriedky z mechanizmov solidarity.

Existujúci návrh mechanizmov solidarity však vytvára riziko morálneho hazardu a odkladania reforiem v členských štátoch, ktoré ich potrebujú až do doby, keď získajú dodatočnú finančnú podporu z mechanizmov solidarity. Preto by si mechanizmy solidarity v prípade ich spustenia vyžadovali prísny systém monitorovania a dozoru zo strany Európskej komisie a silnú koordináciu hospodárskych politík. Minimalizovať morálny hazard by pomohlo aj to, ak by bola finančná pomoc v rámci mechanizmov solidarity poskytovaná prostredníctvom pôžičiek namiesto grantov, pretože pomoc by sa musela vrátiť, čo by odbúravalo motiváciu čakať s implementáciou reforiem na finančnú podporu. Konkrétne rozhodnutia o mechanizmoch solidarity by mali byť prijaté na Európskej rade v decembri 2013, ale hlbšia diskusia na túto tému a prijímanie rozhodnutí už v minulosti čelilo viacerým odkladom v súvislosti s neochotou čistých prispievateľov do rozpočtu EÚ – najmä severských štátov, Holandska a Nemecka – vytvárať nové mechanizmy. V rámci nich by museli dotovať krajiny v hospodárskych problémoch, ktoré zas majú vysoký záujem o ďalšie dotácie. Napriek odporu viacerých krajín je však možné očakávať pomalý, ale istý posun smerom k vytvoreniu mechanizmov solidarity.

Eurozóna stojí na rázcestí fiškálnej politiky. Ak chceme zabezpečiť dlhodobú stabilitu spoločnej meny, musíme buď nastaviť mechanizmy tak, aby sa fiškálne pravidlá nedali porušovať, respektíve obchádzať, alebo sa pokúsiť aspoň časť výkonu fiškálnej politiky previesť priamo na európsku úroveň. Samozrejme, tieto dve alternatívy je možné aj v rôznej miere kombinovať, už sa však nesmieme vrátiť do starých koľají, keď EÚ nebola schopná vytvoriť centrálnu fiškálnu politiku, a zároveň pritom umožnila beztrestne ignorovať dohodnuté pravidlá kontrolujúce fiškálne politiky členských štátov. Popritom všetkom navyše nesmieme zabúdať na potrebu verejných investícií, nevyhnutných pre efektívne fungovanie moderného hospodárstva.

Finálna podoba procesov, nástrojov a mechanizmov, ktoré zabezpečia koherentnú fiškálnu politiku na európskej úrovni, sa bude ešte dlho formovať. To, že sa fiškálna politika dostala do centra pozornosti, však dáva nádej do budúcnosti. Problémy sa konečne nezamietajú pod koberec, ale pristupuje sa k hľadaniu konštruktívnych riešení.