Zahraničná politika

Posledná Európska rada, kde sa diskutovalo aj o bezpečnostnej politike, sa konala v decembri roku 2008. Ako súčasť záverov predsedníctva prijali členské štáty na zasadnutí „Vyhlásenie Európskej rady  o posilnení európskej bezpečnostnej a obrannej politiky“, v ktorom sa zaviazali zlepšiť civilné a vojenské spôsobilosti EÚ. V súlade s hlavnými cieľmi z Helsínk 2010 by mala byť EÚ schopná nasadiť 60 000 členný zbor do 60 dní na rozsiahlu operáciu, a zároveň simultánne plánovať a viesť mimo svojho územia viacero civilných misií a vojenských operácií rôzneho rozsahu a trvania.

Lisabonská zmluva, ktorá vstúpila do platnosti v roku 2010, zas rozšírila petersberské úlohy o spoločné operácie za účelom odzbrojenia, vojenské poradenstvo a asistenciu a postkonfliktnú stabilizáciu. V rámci nového mechanizmu solidarity sa členské krajiny zaviazali poskytnúť aj vzájomnú pomoc ostatným členom EÚ v prípade agresie na ich území. Zmluva zároveň zaviedla nový inštitút, Stálu štruktúrovanú spoluprácu, ktorá mala umožniť jednotlivým krajinám s dostatočne rozvinutými spôsobilosťami prehĺbiť spoluprácu a zapojiť sa i do náročnejších misií.

Napriek existencii mnohých ambicióznych nástrojov a záväzkov, ktoré si EÚ stanovila, je jej úloha ako bezpečnostného aktéra naďalej spochybňovaná. Na jednej strane za to môže zdĺhavý proces rozhodovania a hľadania konsenzu, ktorý bráni rýchlemu zapojeniu do medzinárodného krízového manažmentu, ale tiež absencia adekvátnych (resp. dostatočných) vojenských spôsobilostí. Lekcia, ktorú si Európa odniesla z operácie v Líbyi, potvrdila, že členské štáty sú vojensky schopné zasahovať počas krízy. Na druhej strane však Líbya poukázala na absenciu strategických spôsobilostí európskych štátov, akými je napríklad dopĺňanie paliva počas letu alebo získavanie spravodajských informácií zo strategického územia. Bez poskytnutia týchto kľúčových spôsobilostí zo strany Washingtonu by iniciatíva európskych štátov ostala len v teoretickej rovine.

Ostrú kritiku si Európa vyslúžila aj v prejave odchádzajúceho amerického ministra obrany Roberta Gatesa, ktorý upozornil, že Spojené štáty sú už unavené zo zapájania sa do bojových operácií v mene tých, ktorí „nechcú zdieľať riziko a náklady“. Nepriamo tak odsúdil klesajúce výdavky na obranné rozpočty v európskych štátoch, ktoré sa podpisujú pod nedostatočný rozvoj spôsobilostí. Oznámenie Hilary Clinton o odklone americkej zahraničnej politiky smerom k Ázii tiež podčiarklo potrebu Európy prevziať na seba väčšiu zodpovednosť za garanciu svojej bezpečnosti a stability vo svojom susedstve.

Keď teda v decembri 2012 Európska rada rozhodla, že stretnutie o rok sa bude zaoberať práve Spoločnou bezpečnostnou a zahraničnou politikou, vojenskí a bezpečnostní experti na ministerstvách spustili intenzívne prípravy agendy. Mnohí z nich dúfali, že stretnutie bude práve tým fórom, na ktorom sa posilní bezpečnostná a obranná identita EÚ.

Efektívnosť, spôsobilosti a obranný priemysel

Na tom istom stretnutí Európska rada tiež požiadala vysokú predstaviteľku Únie pre zahraničnú politiku, aby pripravila návrhy na posilnenie Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky, ktoré by poslúžili ako východisko pre rokovania v decembri 2013.

Catherine Ashton následne predstavila v júli najskôr priebežnú, a neskôr v októbri aj finálnu správu. Okrem strategického kontextu obe správy ponúkajú aj návrhy a kroky na posilnenie SBOP a časť s názvom „cesta vpred“.

Z hľadiska agendy Európskej rady je najzaujímavejšou práve druhá časť, kde barónka Ashton prezentuje, ako dosiahnuť, aby „Únia prostredníctvom SBOP konala ako garant bezpečnosti… prispievala k medzinárodnej bezpečnosti, pomáhala predchádzaniu a riešeniu kríz… bola schopná spolupracovať počas kríz s partnermi… bola rýchlo nasaditeľná vo všetkých piatich prostrediach (zem, vzduch, moria, vesmír a kyberpriestor)… a používala široké spektrum nástrojov v rámci komplexného prístupu…“.

Aj okruh odporúčaní má tri hlavné oblasti. Prvá je zameraná na zvýšenie efektívnosti, viditeľnosti a dosahu SBOP. Stanovené ciele sa majú dosiahnuť prostredníctvom komplexného prístupu ku krízovému manažmentu, spoluprácou s partnermi, schopnosťou čeliť novým bezpečnostným hrozbám (tzv. zosieťovaná bezpečnosť), posilnením schopnosti reagovať na námorné a pohraničné problémy, umožnením včasného nasadenia správnych nástrojov, zameraním sa na prevenciu konfliktov a postkonfliktný manažment a zlepšením komunikačnej kampane.

Druhá skupina odporúčaní zas usiluje o posilnenie rozvoja spôsobilostí, a to prostredníctvom systematickej a dlhodobej európskej obrannej spolupráce koordináciou obranného plánovania a šírenia informácií. Únia sa má zamerať na dosiahnutie kľúčových spôsobilostí najmä v oblastiach tankovania paliva počas letu, satelitnej komunikácie, bezpilotných leteckých prostriedkov a kybernetickej bezpečnosti. Dôležitá je tiež koordinácia rôznych iniciatív a snaha o vylepšovanie civilných spôsobilostí, pretože tie majú v súčasnosti v rámci SBOP prevahu.

Tretí „kôš“ odporúčaní prezentuje návrhy, ako posilniť európsky obranný priemysel. Správa navrhuje vytvoriť integrovanejšiu, udržateľnú, inovatívnu a konkurencieschopnú Európsku obrannú a technologickú priemyselnú základňu (EDTIB) ako predpoklad rozvoja obranných spôsobilostí. Odporúča tiež zvýšiť podporu malých a stredných podnikov (SMEs), zaviesť nové stimuly do európskeho obranného priemyslu a apelovať na členské štáty, aby sa zaviazali k investícii potrebných zdrojov do výskumu a technológií.

Ambície verzus možnosti

Očakáva sa, že podobná štruktúra sa pretaví aj do záverov stretnutia predstaviteľov európskej dvadsaťosmičky, hoci záverečný text bude značne oklieštený a menej zaväzujúci, pretože bude reagovať na reálne možnosti členských štátov a ich odlišné pozície. Problematických je hneď niekoľko častí odporúčaní.

Hoci Európska únia usiluje o zvýšenie efektívnosti a viditeľnosti svojej SBOP, Únia sama nie je jednotná a dostatočne presvedčivá v tom, čo by malo byť obsahom a predmetom jej bezpečnostnej politiky, a ako vážne vníma svoju úlohu bezpečnostného aktéra. Príkladom je kríza v Mali, kedy armádni vojaci zosadili prezidenta a mocenské vákuum umožnilo prevziať kontrolu nad štátom najskôr povstalcom z kmeňa Tuareg a neskôr islamským ozbrojencom. Napriek tomu, že Mali je strategicky významným územím pre Európsku úniu, kríza bola monitorovaná zo strany EÚ viac ako rok a vláda explicitne žiadala medzinárodné spoločenstvo o pomoc v boji proti islamským teroristom, Francúzsko zasiahlo vojensky samé. Briti, Belgičania, Dáni, Nemci a Španieli prispeli len poskytnutím lietadiel bez zapojenia svojich ozbrojených síl. Európski lídri síce neskôr schválili výcvikovú misiu v Mali, bolo to však až potom, ako vojaci ozbrojených síl krajiny už týždne bojovali po boku Francúzov. Akcia zo strany EÚ tak opäť prišla v oveľa menšom rozsahu a oveľa neskôr, než bolo potrebné.

Európska únia síce má k dispozícii bojové skupiny, ktoré mohli byť práve nástrojom využitým v tejto kríze, no nestalo sa tak. Fakt, že už po siedmy rok ostávajú len v pohotovostnom režime, vrhá tieň pochybností na ich opodstatnenosť a význam. Politických lídrov tak čaká oveľa rozsiahlejšia a náročnejšia debata o ich budúcnosti a konkrétnych zmenách.

Pomalá a váhavá reakcia na krízy zo strany členských štátov je čiastočne podmienená aj finančnými možnosťami jednotlivých štátov. Dnes existujúci mechanizmus Athena, do ktorého štáty prispievajú pravidelne na základe svojho hrubého národného produktu, pokrýva totiž len približne 10 % nákladov. Zvyšnú časť musí pokryť konkrétna krajina, ktorá sa zapojí do operácie alebo misie. Hoci Lisabonská zmluva vytvorila predpoklad na založenie tzv. start-up fondu na financovanie nákladov spojených s rýchlym nasadením v rámci SBOP, ktoré nemôžu byť kryté z rozpočtu Únie, zatiaľ sa nenašla politická vôľa na jeho realizáciu.

Financie predstavujú najväčšiu prekážku aj v rámci získavania kľúčových spôsobilostí. Už aj tak napäté obranné rozpočty klesli v európskom bloku medziročne o ďalšie 3 %. Pokles medzi rokmi 2006 a 2011 pritom predstavoval už 10 %. Oklieštené financie nútia členské krajiny priorizovať a pristupovať k nákupom striedmo. Hoci existuje zhoda, že Európe chýba spôsobilosť tankovania paliva počas letu, satelitnej komunikácie, bezpilotných leteckých prostriedkov a kybernetickej bezpečnosti, nie všetky krajiny sa zapoja do spoločného obstarávania.

Nesúlad názorov pretrváva aj v rámci iniciatív v oblasti obranného priemyslu s obratom 96 miliárd eur, ktorý zamestnáva približne 400 000 ľudí a vytvára nepriamo ďalších 960 000 pracovných miest. Sporné je najmä dokončenie vnútorného trhu v oblasti obrany a bezpečnosti na základe dvoch už existujúcich smerníc o obstarávaní na účely obrany a transferoch v rámci EÚ. Kým väčšie krajiny s rozvinutejším obranným priemyslom podporujú voľný trh, menšie krajiny žiadajú zachovať určitú mieru ochrany štátnych zákaziek pre národné firmy. Naopak, zhoda existuje v otázke podpory pre malé a stredné obranné podniky (SMEs), ale každá krajina má svoje vlastné kritéria na posudzovanie ich veľkosti. Kým napríklad v Nemecku je to podnik s počtom zamestnancov do 500, na Slovensku je hranica určená pri 250 zamestnancoch. Odstránenie nesúladu vnímania je kľúčovou podmienkou pre ďalšiu diskusiu o ich podpore.

Status quo?

Je zrejme nepravdepodobné, že nadchádzajúca Európska rada bude míľnikom pre bezpečnostnú politiku, alebo že výraznejšie prispeje k posilneniu úlohy EÚ ako bezpečnostného aktéra. Svedčí o tom aj fakt, že rok avizovaná „bezpečnostná“ rada postupne pribrala do programu ďalšie a ďalšie ekonomické témy. Pozornosť lídrov tak zrejme opäť strhne banková únia, rozpočtová konsolidácia či tvorba pracovných miest. Napriek tomu, že SBOP predstavuje prvý bod programu rady, rokovanie o ňom môže byť najkratšie.

Ekonomické kríza podmienila, že diskusia o napredovaní Európskej únie sa v posledných rokoch sústredila výlučne na hľadanie mechanizmov, ktoré by zabránili opakovaniu sa nepriaznivej ekonomickej situácie. Absentovala však diskusia o úlohách a ambíciách Európskej únie na medzinárodnej scéne a o obrane a bezpečnosti. Rýchle napredovanie, ktoré bolo typické pre roky 1999 – 2004, sa tak spomalilo.

Hoci sú očakávania od nadchádzajúcej rady veľké, môže sa stať, že rozhodnutia európskych lídrov nebudú dostatočne záväzné a nepodarí sa dohodnúť napríklad spoločné obstaranie kľúčových spôsobilostí. Zachovanie status quo by však znamenalo, že ani v prípade ďalšej bezpečnostnej krízy nebude Európska únia akcieschopná a na vyriešenie problému bude opäť potrebovať transatlantickú asistenciu. Takýto scenár by definitívne spochybnil už i tak naštrbený obraz Európskej únie ako bezpečnostného hráča a tiež akýkoľvek význam Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky EÚ, ktorá predstavuje významnú časť jedného z jej troch pilierov.