Zahraničná politika

Škandál, ktorý ovplyvnil domácu aj zahraničnú politiku, bol v maďarskom verejnom diškurze prezentovaný rôznymi spôsobmi. Niektorí vnímali rozhodnutie ako agresívny akt zo strany USA, iní interpretovali škandál ako kritiku a varovanie pred politikou maďarskej vlády, ktorú od roku 2010 vedie strana Fidesz, vrátane jej proruskej zahraničnej politiky či predstavenia „neliberálnej“ štátnej doktríny. Preto je cieľom tohto článku predstaviť najdominantnejšie diškurzy maďarskej verejnosti k motívom zákazu vstupu.

Analýza verejných debát v takých dôležitých prípadoch je užitočná hneď z niekoľkých dôvodov, rovnako pre expertov, ako aj bežných ľudí, ktorých zaujíma maďarská politika. Po prvé, analýza verzií rôznych aktérov môže poukázať na to, ako politici, novinári a verejné osobnosti vnímajú úlohu a postavenie Maďarska v medzinárodnej politike. Po druhé, analýza debaty o americkom zákaze reflektuje aj to, ako vidia maďarské elity úlohu Spojených štátov v 21. storočí a súčasné svetové usporiadanie.

Časová os udalostí

Šestnásteho októbra bol na webovej stránke maďarských novín Napi Gazdaság publikovaný článok o začiatku vyšetrovania niekoľkých firiem a inštitútov napojených na Spojené štáty zo strany Maďarského finančného úradu (NAV). Odpoveďou na vyšetrovanie podľa článku bolo vyhlásenie americkej vlády o zákaze vstupu do USA pre osoby, ktoré viedli vyšetrovanie. Americké veľvyslanectvo v Budapešti 18. októbra potvrdilo, že „isté osoby boli označené ako nevhodné na vstup do Spojených štátov,“ ale pretože si nie je „vedomé žiadneho vyšetrovania zo strany daňového úradu,“ zákaz vstupu nie je reakciou na činnosť daňového úradu, ale len následok angažovania sa týchto osôb v korupčných aktivitách.

Po vydaní tlačovej správy americkým veľvyslanectvom nastal vo vzniknutej situácii zmätok. Ani americkí diplomati, ani maďarská vláda nezverejnili mená alebo aspoň počet osôb, ktorým bol zakázaný vstup do USA. Navyše maďarskí predstavitelia tvrdili, že nemajú žiadne informácie o totožnosti skúmaných osôb alebo o prípadoch korupcie. Niekoľko dní nato, 5. novembra, zverejnil denník Magyar Nemzet rozhovor s Ildikó Vida, riaditeľkou NAV, kde potvrdila, že patrí medzi šesť osôb, ktorých sa zákaz týka, ale nemá žiadne informácie o korupčných obvineniach voči nej. Rovnako priznala, že napriek oficiálnej komunikácii to bola práve ona, kto informoval vládu o zákaze vstupu, čo uviedlo vládu do kontroverznej situácie.V ten istý deň André Goodfriend, chargé d’affaires amerického veľvyslanectva v Budapešti, oznámil, že počet osôb so zákazom vstupu do USA sa zmenil, ale táto zmena nebude mať vplyv na šesť osôb, o ktorých sa už verejne diskutovalo.

Výbor pre národnú bezpečnosť maďarského parlamentu diskutoval o vzniknutom probléme niekoľkokrát, vrátane 20. a 28. októbra a 5. a 10. novembra. Ani jedna z diskusií však nepriniesla podstatné výsledky. Medzičasom sa 9. novembra uskutočnila demonštrácia, ktorej sa zúčastnilo približne 10-tisíc účastníkov, žiadajúcich rezignáciu Ildikó Vida.

Deň nato, 10. novembra, Ildikó Vida neplánovane navštívila americké veľvyslanectvo, aby zistila detaily o svojom prípade. Napriek tomu, že schôdzku nemala dohodnutú, s Goodfriedom sa stretla, ale o svojom prípade žiadne informácie nezískala.

Právny rámec

Podľa veľvyslanectva bolo rozhodnutie o zákaze vstupu vydané americkým ministerstvom zahraničných vecí „na základe moci prezidentského vyhlásenia č. 7750 a protikleptokratického opatrenia z 12. januára 2014“. Toto vyhlásenie bolo vydané prezidentom Georgeom W. Bushom ešte 12. januára 2004 s cieľom zefektívniť vytvorenie právneho rámca na boj proti medzinárodnej korupcii. V porovnaní so Zákonom o praktikách zahraničnej korupcie z roku 1977, nové vyhlásenie nezahŕňa len tých, ktorí chcú podplatiť zahraničných vládnych predstaviteľov, ale aj samotných vládnych predstaviteľov. Na základe tejto zmeny mohlo ministerstvo zahraničných vecí „zakázať vstup osobám zapojeným alebo profitujúcim z korupčnej aktivity“.

Prezidentské vyhlásenie, ktoré je právnym rámcom pre zákaz vstupu maďarských predstaviteľov, vyzýva ministra zahraničných vecí (alebo jeho zástupcu) identifikovať a dočasne pozastaviť vstup do USA ľuďom v troch skupinách. V prvej skupine sú súčasní alebo bývalí verejní predstavitelia, ktorí (1) žiadali alebo prijali akýkoľvek predmet peňažnej hodnoty alebo iné výhody výmenou za akékoľvek konanie alebo nekonanie vyplývajúce z ich funkcie; alebo ktorí (2) spreneverili verejné zdroje alebo zasahovali do súdnych, volebných alebo iných verejných procesov. V druhej skupine sú osoby, ktoré ponúkli poskytnutie akéhokoľvek predmetu peňažnej hodnoty alebo iných výhod verejnému predstaviteľovi výmenou za konanie alebo nekonanie vyplývajúce z ich funkcie. V tretej skupine sú rodinní príslušníci alebo členovia domácnosti osôb opísaných vyššie, ktorí sú príjemcovia akéhokoľvek predmetu peňažnej hodnoty alebo iných výhod obdržaných týmito ľuďmi. Podľa vyhlásenia sa spomínané konanie viaže len na také prípady, ktoré majú alebo mali vážny nepriaznivý vplyv na národné záujmy Spojených štátov. Vo vyhlásení sa rovnako uvádza, že nevytvára „žiadne skutkové alebo procedurálne výhody, ktoré sú vykonateľné zákonom alebo nezávislou stranou proti Spojeným štátom“ (a ich inštitúciám a predstaviteľom). To znamená, že rozhodnutie prijaté na základe vyhlásenia nemôže byť nikým právne napadnuté a minister zahraničných vecí nie je povinný poskytnúť žiadne informácie o príčinách rozhodnutí; navyše to podľa veľvyslanectva USA v Budapešti zakazujú aj zákony o osobných údajoch.

Za posledné roky sa americké veľvyslanectvo spojilo s maďarskou vládou pre podozrenia z korupcie už niekoľkokrát. Podľa aide-mémoire amerického veľvyslanectva adresovaného maďarskému ministerstvu zahraničných vzťahov a obchodu, ktoré ho zverejnilo 13. novembra, sa obe strany stretávali už od februára 2012, najmä však po októbri 2013. Podľa tohto dokumentu sa debaty sústredili na (1) znárodnenie predaja tabaku v Maďarsku (a jeho narastajúci vplyv na aktivity organizovaného zločinu, ako aj „netransparentné procesy prideľovania tendrov týkajúcich sa predaja tabaku“, ktoré „majú vo zvyku uprednostňovať ľudí a firmy s väzbami na Fidesz“), (2) pohľadávky dvoch amerických poľnohospodárskych firiem, (3) pohľadávky informátora NAV Andrása Horvátha, (4) rozpustenie zvláštnej revíznej jednotky (KUIG) pod NAV vyšetrujúcej podvod s DPH, a (5) všeobecný nedostatok opatrení a aktivít zo strany maďarskej vlády v rámci vyšetrovania daňových podvodov a úplatkárstva.

Oficiálne vysvetlenie maďarskej vlády a jeho kritika

K americkému zákazu sa od jeho vyhlásenia osobne vyjadrilo už veľké množstvo predstaviteľov maďarskej vlády, a aj preto je zložité oddeliť osobné názory od oficiálnych vládnych vyjadrení.

Napriek tomu je evidentných niekoľko charakteristík oficiálnych vyhlásení k prípadu. Tie boli poskytnuté predovšetkým pracovníkmi ministerstva financií a kancelárie premiéra, nie ministerstva zahraničných vecí a obchodu. Vláda teda prípad neposudzovala ako medzinárodnú udalosť, ale skôr ako domácu a finančnú záležitosť. Minister zahraničných vecí Péter Szijjártó sa navyše vyjadril, že jeho ministerstvo nebolo o zákazoch informované, a teda nebude prípad vyšetrovať.

Vládny diškurz, prezentovaný najmä premiérom Viktorom Orbánom, Jánosom Lázárom (zodpovedným za riadenie úradu vlády) a Lászlóm L. Simonom (štátny tajomník na úrade vlády), bol postavený na tvrdení, že maďarská vláda nevie o žiadnych detailoch týkajúcich sa zákazu vstupu, nie je si vedomá žiadnych korupčných prípadov vo vláde a rada by požiadala Spojené štáty ako maďarského priateľa a spojenca, aby poskytli maďarským úradom informácie vo veci korupcie. „Maďarská vláda uznáva a akceptuje právny akt vo veci zákazu vstupu,“ vyhlásil Lázár. Maďarská vláda však podľa neho nemôže spraviť nič, pretože „nemá informácie od americkej strany o tom, kto je do prípadu zapojený, a prečo.“ Podľa Viktora Orbána by bolo „všetko vyšetrené veľmi jednoducho, ak by Američania povedali, o ktorých ľudí ide a z čoho sú obvinení. Hneď potom by začalo vyšetrovanie. Preto nechápem, prečo sa nič nedeje.“

Spolu s vyjadreniami sa menil aj ich tón, a to v závislosti od času a osôb, ktoré ich prezentovali, od priateľských až po útočné. Napríklad počas zasadnutia Výboru pre národnú bezpečnosť 20. októbra János Lázár označil americko-maďarské vzťahy ako „priateľské“ a Washington ako „priateľa“ spolu 29-krát. Niektorí iní vládni predstavitelia však boli oveľa útočnejší. Štátny tajomník ministerstva zahraničných vecí a obchodu Levente Magyar a premiér Viktor Orbán nazvali spomínané aide-mémoire „zdrapom papiera“.

Kritika vládnych vyjadrení

Niekoľkí opoziční politici a komentátori vnímali udalosť ako jasný signál komunikačného a politického zlyhania vlády. Prvým zlyhaním bol podľa nich fakt, že sa k prípadu vyjadrovalo príliš veľa predstaviteľov a komunikácia obsahovala veľa navzájom si protirečiacich vyjadrení. Asi najzávažnejší bol prípad, keď napriek tvrdeniam Ildikó Vida, že vládu o zákaze informovala, každé ministerstvo tvrdilo presný opak. Vláda nebola schopná presvedčiť svojimi vyjadreniami kritické hlasy; Lászlo L. Simon napríklad vtipkoval o liste riaditeľky NAV, keď povedal, že sa zrejme stratil na pošte. Druhým zlyhaním podľa kritikov bolo, že vláda nebola schopná identifikovať medzi svojimi zamestnancami osoby, ktoré dostali zákaz, a tým bola podľa nich spochybnená aj samotná  kompetencia vlády (a maďarskej tajnej služby). Po tretie, mnoho politikov a bývalých diplomatov – vrátane Andrása Simonyiho, bývalého maďarského veľvyslanca vo Washingtone – vinilo maďarskú vládu za poškodenie americko-maďarských vzťahov nekompetentnou komunikáciou, a štvrtým problémom podľa niektorých je, že ministerstvo zahraničných vecí a obchodu má neefektívnu organizáciu a kríza okolo zákazu vstupu bola len dôkazom tohto paralyzovaného stavu.

Epizóda v domácom politickom boji

Niektorí novinári interpretovali domáci politický rozmer škandálu ako boj na poli domácej politiky, nie primárne ako boj medzi opozíciou a vládou, ale medzi premiérom Orbánom a jeho dôverníkom, jedným z najmocnejších maďarských podnikateľov, Lajosom Simicskom. Konflikt medzi nimi začal začiatkom roku 2014, údajne pre Simicskove narastajúce ambície a ich zasahovanie do politiky. Hlavnými indikátormi ich zápasu bolo odstránenie vládnych predstaviteľov a manažérov verejných firiem, o ktorých sa vedelo, že sú napojené na Simicsku, vrátane bývalých ministrov národného rozvoja, ako aj kritikov z denníka Hungarian Nation. Ten vlastní Simicska a až do roku 2014 bol voči strane Fidesz veľmi lojálny.

V súvislosti so zákazom vstupu do USA sa komentátori o Ildikó Vida vyjadrovali ako o nespochybniteľnej dôverníčke Lajosa Simicsku. Bola zamestnaná v niekoľkých jeho firmách a v rokoch 1998 až 2002, keď bol Simicska riaditeľom daňového úradu, bola nominovaná ako jeho zástupkyňa. Toto vysvetlenie o pozadí zákazu je posilnené aj faktom, že rozhovor s Vida bol zverejnený v novinách, ktoré vlastní práve Simicska.

Cieľom tohto článku nie je normatívne hodnotiť rôzne výklady a vysvetlenia o zákaze vstupu do USA pre maďarských vládnych predstaviteľov. Na strane druhej však je možné analyzovať  ich faktuálne. Je pravda, že vládna komunikácia obsahovala logické nezrovnalosti a otázne očakávania od americkej strany, ale je prirodzené, že komunikácia akejkoľvek vlády je poháňaná primárne politickými motívmi. Rovnako je spochybniteľné aj tvrdenie, že škandál poukazuje na neschopnosť vlády alebo ministerstva zahraničných vecí – fakt, že neodhalili informácie o škandále ešte neznamená, že o tom nič nevedeli. Súboj medzi Simicskom a Orbánom určite zohrával v udalostiach istú úlohu, a nie je to žiadnym prekvapením, určite však nezohrával dominantnú rolu.

Prečo Američania zakázali vstup maďarským predstaviteľom?

Najživšia debata sa týkala, samozrejme, „reálnych motívov“ rozhodnutia amerického ministerstva zahraničných vecí. Vo verejnej diskusii sa uchytilo niekoľko teórií.

Najzjavnejší výklad bol rovnaký ako aj oficiálne vysvetlenie americkej strany, a to, že za zákazom je hlavne vysoká úroveň korupcie, ktorá škodila americkým záujmom. Okrem amerických diplomatov dominoval tento diškurz aj medzi opozičnými stranami (vrátane socialistickej strany Együtt 2014 (Spolu 2014), Demokratickej koalície, Strany zelených LMP a radikálneho Jobbika). Väčšina strán vyzvala maďarské úrady, aby prípad vyšetrili, kým Demokratická koalícia oslovila aj európske inštitúcie (napríklad Európsky úrad pre boj proti podvodom). Toto zdôvodnenie bolo podporené aj analýzami o vnímaní korupcie zhotovenými Transparency International; za posledných pár rokov sa podľa správ síce úroveň korupcie v Maďarsku nezvýšila, ale Maďarsko stále figuruje na deviatej priečke najskorumpovanejších krajín v EÚ. Štúdia z roku 2013 naznačuje, že štátne inštitúcie, ktoré sú zodpovedné za sledovanie vládnych aktivít, vrátane daňových úradov, vedú ľudia spájaní s vládou. Podobné praktiky viedli k narušeniu systému kontroly v krajine a umožnili nárast korupcie. Je zaujímavé, že táto debata sa objavila aj v provládnych médiách. Podľa nich je pravdepodobné, že zákaz nebol mierený na vládu Fideszu, ale na pracovníkov bývalej ľavicovej vlády, čo je na základe vyhlásenia č. 7750 aj právne možné.

Zasahovanie do maďarskej domácej politiky

Niekoľko prevažne pravicových politikov, novinárov a verejných osobností tvrdilo, že za zákazom vstupu bol úmysel USA poškodiť pozíciu maďarskej vlády pre jej domácu politiku. Spojené štáty sa v nedávnej minulosti kriticky vyjadrovali k maďarskej politike a sám prezident Barack Obama v septembri 2014 vyhlásil, že „nekonečné regulácie a prísne zastrašovanie sa čoraz viac zameriavajú na občiansku spoločnosť“ v Maďarsku. S týmto vysvetlením súhlasí aj ministerstvo zahraničných vecí a obchodu; minister Szijjártó vyhlásil, že kým americká strana neposkytne viac informácií, Washington je „podozrivý zo snahy získať vplyv v istých záležitostiach“. Podľa Antala Rogána, vedúceho poslaneckého klubu strany Fidesz, sú dôvodom vládne kroky proti parterom Nórskeho občianskeho fondu v Maďarsku, kým novinár z denníka Magyar Hírlap naznačil prepojenie medzi Andrém Goodfriendom, Charlesom Gatim (americký politológ s maďarskými koreňmi) a Neelie Kroes (bývalá európska komisárka, ktorá kritizovala maďarské zákony o médiách), a nazval ich pučistami. Tento výklad zároveň zdôrazňuje osobnú úlohu chargé d’affaires Goodfrienda, ktorý sa zúčastnil protivládnych protestov 26. októbra (nesúvisiacich so škandálom). Aj keď neskôr vysvetlil, že sa protestov zúčastnil len ako pozorovateľ, a nie podporovateľ, kritika neutíchla. Pravicové Fórum občianskej spolupráce žiada aj právne stíhanie Goodfrienda. Goodfriend sa svojím osobným zapojením stal nielen symbolom pre obhajovateľov tejto teórie, ale aj pre kritikov maďarskej vlády. Tí ho vidia ako protipól neschopnej vlády. Neskôr mu vytvorili fanúšikovská stránka na Facebooku.

Nátlak na Budapešť, aby zmenila smer zahraničnej politiky

Od zostavenia Orbánovej vlády v roku 2010 sa maďarská zahraničná politika riadi „otvorenou politikou voči východu“, čo v praxi znamená prevahu mimoeurópskych vzťahov a dominanciu ekonomických a obchodných záujmov v medzinárodnej politike. Táto politika viedla k prehlbovaniu vzťahov s Moskvou, ktoré vláda potvrdila svojím rozhodnutím zvýšiť výkon jadrovej elektrárne Paks s ruskou podporou a pôžičkou vo výške desať miliárd eur. Proruská politika Budapešti dominovala aj počas ukrajinskej krízy, keď maďarská vláda pozastavila Kyjevu dodávky plynu, a obnovila snahy o vybudovanie Ruskom podporovaného plynovodu South Stream. Názor, že zákaz vstupu bol práve reakciou na zahraničnú politiku, prevláda v opozičných médiách, pravicových médiách, ako aj medzi predstaviteľmi pravice a politológmi. Vláda však s týmto pohľadom nesúhlasí. Počas zasadania Výboru pre národnú bezpečnosť minister Lázár vyhlásil, že verí, „že maďarskí občania neboli sankcionovaní, pretože má Maďarsko politickú víziu, zahraničnopolitickú a zahraničnoobchodnú víziu… Myslím si, že o tom niet pochýb… a že za prípadom sú iné konkrétne problémy“.

V maďarskej verejnosti tak existujú tri hlavné výklady amerického zákazu vstupu. Ten najvýraznejší z nich, ktorý hovorí o zákaze pre vysokú úroveň korupcie v Maďarsku, je propagovaný najmä opozičnými stranami a novinami. Druhý, ktorý opisuje udalosti ako nátlak americkej diplomacie na maďarskú vládu pre jej domácu politiku, je dominantným diškurzom v pravicových médiách a v niektorých prípadoch vo vládnych vyjadreniach. Tretí pohľad, ktorý sa na problematiku pozerá v medzinárodnom kontexte ako pokus Ameriky zmeniť kurz zahraničnej politiky Maďarska, je populárny medzi oboma stranami, ale popieraný vládou.

Z analytického hľadiska je možné na tomto prípade poukázať na niekoľko dôležitých faktov. V prvom rade je zrejmé, že i keby korupcia nebola hlavným motívom, pre americké ministerstvo zahraničia musela v rozhodovaní zohrávať dôležitú úlohu. Dokumenty jasne naznačujú, že sa uskutočnilo niekoľko stretnutí medzi americkým veľvyslanectvom a maďarskou vládou, na ktorých bola problematika korupcie diskutovaná. A bolo aj verejne známe, že niektoré ekonomické opatrenia vlády, ktoré zrejme sprevádzala korupcia, ublížili záujmom amerických firiem (napríklad znárodnenie predaja tabaku).

Niektorí analytici, vrátane poľského inštitútu pre medzinárodné vzťahy (PISM), tvrdia, že zákaz vstupu je taký bezprecedentný, že je potrebné hľadať za rozhodnutím vážnejšie pohnútky – i keď, ako píše šéfredaktor blogu FCPA Richard L. Cassin, pre nedostatok transparentnosti „nevieme posúdiť, ako často bolo vyhlásenie 7750 použité, a proti ktorým krajinám“, takže nevieme s presnosťou povedať, či je práve súčasný prípad bezprecedentným.

Po druhé, napriek kritike maďarskej vlády zo strany USA si nemôžeme byť istí, že domáca politika maďarskej vlády poskytla Američanom dostatok dôvodov na to, aby sa o situáciu začali zaujímať. V minulosti sme boli svedkami zmenšujúcej sa úlohy Európy v americkej zahraničnej politike, takže by malo existovať viac dôležitých zmien v Maďarsku, ktoré by ohrozovali americké záujmy, a tým zvýšili aj záujem americkej diplomacie.

Po tretie, je pravda, že súčasná zahraničná politika Budapešti nie je Washingtonom vnímaná pozitívne a Spojené štáty môžu mať záujem zmeniť ju. Väčšina aktérov maďarského verejného života súhlasí s touto teóriou. Potvrdzuje to aj rozhovor, v ktorom chargé d’affaires Goodfriend hovoril okrem zákazu relatívne veľa o maďarsko-ruských vzťahoch a vyjadril svoje znepokojenie nad nimi. Napriek tomu existujú pochybnosti o tom, že je to jediný dôvod pre krízu. Americká diplomacia má širokú paletu nástrojov, vrátane donucovacích prostriedkov, ktoré sú lacnejšie a efektívnejšie ako zákaz vstupu maďarským osobám na územie USA (intenzívnejší ekonomický a rétorický nátlak, multilaterálna akcia atď.), a niektoré z nich môžu byť požité aj voči spojencovi NATO. Navyše je otázne, či je vplyv maďarskej zahraničnej politiky na regionálnu rovnováhu síl medzi Ruskom a Západom taký vážny, že by prinútil americkú diplomaciu, aby nejakým spôsobom zasiahla. Rovnako dôležité je vnímať aj iné proruské hlasy z iných krajín v Európe, vrátane Slovenska, Českej republiky, Fínska, Nemecka alebo Cypru. Napriek tomu nie sú známe opatrenia proti osobám pochádzajúcich z týchto krajín ako v prípade Maďarska.

Na základe dostupných a spoľahlivých informácií je možné tvrdiť, že hlavým motívom zákazu vstupu bolo rozširovanie korupcie v Maďarsku, čo začínalo poškodzovať americké hospodárske záujmy. Ďalším doplňujúcim dôvodom je zrejme tlak na Budapešť, aby začala presadzovať prozápadnú zahraničnú politiku voči Rusku. Naopak, ako veľmi nepravdepodobný sa javí argument, že by bol medzi dôvodmi vplyv maďarskej domácej politiky, už len preto, že oň nie je zo strany Ameriky záujem.