Zahraničná politika

Jednou z horúcich tém júnového stretnutia by mala byť revízia Európskej bezpečnostnej stratégie. Aktuálne platný dokument vznikol ešte v roku 2003, teda v čase, keď bol Krym nespochybniteľnou súčasťou Ukrajiny a konflikty nerozhodovali neoznačené vojská či kybernetické alebo informačné kapacity. Stratégia pritom považuje agresiu voči niektorému zo svojich signatárov – vrátane krajín susediacich s Ruskom – za nepravdepodobnú a úplne opomína digitálny priestor ako zdroj bezpečnostných hrozieb. Avizovaná je aj debata o ďalšom smerovaní európskych síl rýchlej reakcie, tzv. bojových skupín EÚ (EU BG). Ich potenciál členské krajiny dodnes ani raz nevyužili. Mnohí[1] upozorňujú, že ak nebudú jednotky nasadené v blízkej budúcnosti, koncepcia sa stane neatraktívnou a postupne úplne zanikne.

Výber tém a ich opodstatnenosť sa dá hodnotiť pozitívne. O niečo horšie je to s ich načasovaním. Pochybnosti o význame EU BG totiž rezonovali už v minulosti, ešte pred poslednou „bezpečnostnou“ Európskou radou, ktorá sa konala v decembri 2013. Spúšťačom bola najmä vtedajšia neschopnosť rýchlej reakcie zo strany EÚ počas krízy v Mali. Preto deklarácia zo stretnutia apelovala na „zlepšenie spôsobilostí rýchlej reakcie EÚ aj prostredníctvom flexibilných a nasaditeľných bojových skupín EÚ v prípade rozhodnutia členských štátov“.

Tejto všeobecnej formulácii však chýbal akýkoľvek návrh na zlepšenie rozhodovacích procesov alebo zmeny mechanizmu rozloženia nákladov na vyslanie bojových jednotiek. Tie v súčasnosti hradí sám participujúci štát, čo má naďalej negatívny vplyv na vôľu nasadiť ich. Francúzsky návrh z diskusie na decembrovej rade na zriadenie spoločného fondu, ktorý by financoval vyslanie jednotiek jedného alebo viacerých členských štátov EÚ po schválení operácie všetkými, zmietla nemecká kancelárka zo stola so slovami: „Nebudeme platiť za operácie, nad ktorými nemáme kontrolu.“ Hoci medzičasom došlo k aktualizácii mechanizmu Aténa, ktorý pokrýva náklady spojené s iniciáciou operácie zo spoločného fondu, v praxi nedošlo k žiadnym zmenám. Aktualizácia prebehla len formálne, pretože ju každé tri roky vyžaduje samotný text rozhodnutia Európskej rady o založení mechanizmu. O zriadení misie alebo operácie či vyslaní EU BG aj naďalej rozhoduje konsenzom všetkých dvadsaťosem členov, čím sa proces stáva zdĺhavým, až paralyzovaným.

Scenár podobný Mali sa medzičasom stihol zopakovať v Stredoafrickej republike. Brusel opätovne schválil spoločnú operáciu EÚ až po intenzívnom diplomatickom úsilí Francúzska, ktoré už samo v predstihu vyslalo svoje ozbrojené sily do konfliktného regiónu.

EÚ ako vojenská mocnosť

V danom kontexte vyvolal viaceré otázniky nedávny výrok predsedu Európskej komisie Jean-Clauda Junckera o potrebe budovania európskej armády. V rozhovore pre nemecké médiá uviedol, že Európska únia by mala mať vlastnú armádu, ktorá by podľa jeho slov tlmočila Rusku, že to EÚ s obranou myslí vážne.

Aj keď Juncker neposkytol bližšie detaily návrhu, jeho vyjadrenie vyvolalo protichodné reakcie členských krajín. Podporu vyjadrilo napríklad Nemecko, ktoré chce prispieť k dlhodobej debate o rozvoji obrannej spolupráce. Poľsko a Veľká Británia zdôraznili preferenciu budovaniu spôsobilostí NATO. Francúzsko, ktoré dlhodobo obviňuje svojich spojencov z priživovania sa na bezpečnosti plynúcej z ich pôsobenia v Afrike, zas upozornilo, že armádu v podobe bojových skupín už máme.

Nejasný návrh vytvára priestor na ďalšiu rozsiahlu diskusiu o aspektoch prípadnej armády – od už spomínaného financovania a prijímania rozhodnutí cez alternatívne riešenie armádneho velenia, nastavenie mechanizmov demokratickej kontroly a spolupráce s ďalšími medzinárodnými aktérmi až po budovanie strategických vojenských spôsobilostí, ktoré EÚ chýbajú.

Hoci krajiny EÚ spoločne investujú do obrany približne 190 miliárd eur, tieto peniaze nie sú vynakladané efektívne. V dôsledku rozpočtových obmedzení európske krajiny totiž nekoordinovaným a neuváženým spôsobom znižovali rozpočty, čo spôsobilo duplikáciu niektorých a absenciu ďalších spôsobilostí či znižovanie miery nasaditeľnosti a interoperability jednotiek.

V snahe zvrátiť tento negatívny trend politickí lídri na poslednom stretnutí v decembri 2013 schválili plán spoločného obstarávania vybraných spôsobilostí – dopĺňanie paliva za letu, bezpilotné letecké prostriedky, satelitnú komunikáciu a kybernetickú ochranu. Hoci čiastočný progres zaznamenali všetky oblasti, aj pri najoptimistickejšom scenári možno očakávať dostupnosť aktuálne potrebných prostriedkov až o päť rokov.

Kritický stav euroobranných financií ilustruje aj „dohra“ samitu NATO vo Walese, počas ktorého sa členské krajiny, vrátane 22 krajín EÚ, zaviazali zastaviť pokles výdavkov na obranu[2] a v nasledujúcej dekáde zvýšiť rozpočet na 2 %. Francúzsko, Veľká Británia, Nemecko a Taliansko, ktorých obranné rozpočty spoločne predstavujú približne 70 % celkových výdavkov EÚ na obranu, v roku 2015 rozpočet znížili alebo ponechali na minuloročnej úrovni. Nárast prostriedkov pobaltských krajín, Poľska a Holandska predstavuje v pomere k celkovým výdavkom na obranu relatívne malú čiastku.

Otáznou tak ostáva aj samotná snaha o zachovanie suverenity krajín v oblasti obrany, ktorú pre väčšinu členov reprezentujú nezávislé ozbrojené armády. V dôsledku radikálnych škrtov by totiž dnes už mnohé armády samostatne ani neboli schopné plného spektra obranných úloh.

Londýn, Paríž, Berlín

Ďalšie napredovanie európskej integrácie v oblasti obrany, podmienené aj finančnými prostriedkami, v mnohom záleží od politickej vôle najsilnejších európskych aktérov.

Londýn ostáva voči integrácii v oblasti obrany aj naďalej nanajvýš rezervovaný. Nedôveru vo vojenské spôsobilosti svojich spojencov zo starého kontinentu umocňuje odlišné vnímanie jeho strategických záujmov[3]. S blížiacimi sa voľbami, ktoré pripadajú na máj 2015, a so silnejúcimi protieurópskymi náladami nie je namieste ani predpovedať zásadnú zmenu postoja či nový impulz pre Spoločnú bezpečnostnú a obrannú politiku (SBOP). Práve naopak. V prípade výhry konzervatívcov možno dokonca očakávať aj sľubované referendum o výstupe z EÚ.

Paríž, naopak, dlhodobo patrí medzi ťahúňov bezpečnostnej politiky. Séria väčších či menších neúspechov[4] Elyzejského paláca sa však podpísala pod čiastočnú zmenu v nazeraní na SBOP. Francúzsko dnes venuje menej diplomatického úsilia iniciácii strategickej diskusie o jej zmenách a rozvíja skôr bilaterálnu spoluprácu s vybranými krajinami.

Berlín bol doteraz známy skôr rezervovaným postojom k budovaniu európskych vojenských spôsobilostí a tieto úlohy prenechával Aliancii. Hoci sa dlhodobo zasadzoval v príprave koncepčných riešení SBOP, išlo skôr o mechanizmy na koordináciu a harmonizáciu politík členských krajín.

Spoločná francúzsko-nemecká iniciatíva by však mohla byť impulzom pre prehlbovanie spolupráce v oblasti bezpečnosti a obrany. Takzvaný Weimarský list – pozičný dokument ministrov zahraničných vecí a obrany Francúzska, Nemecka a Poľska ku SBOP – bude v krátkosti distribuovaný ostatným členským krajinám. Dokument má potenciál nastoliť viaceré citlivé témy na májovú diskusiu ministrov zahraničných vecí a obrany, akými sú napríklad kopírovanie záväzku zo samitu NATO vo Walese o zvyšovaní rozpočtov či rozvoj obranných kapacít EÚ.

Stretnutie ministrov sa už tradične koná pred zasadnutím Európskej rady a jeho výstupy sa zároveň zvyknú pretaviť aj do záverov Európskej rady.

„Deklarácia“ Európskej rady?

Júnové rokovanie európskych lídrov má príležitosť potvrdiť, že bezpečnosť a obrana tvorí významný pilier Európskej únie. Paradoxne má aj možnosť potvrdiť doterajšie alarmujúce negatívne trendy.

Prvým z nich je absencia európskej jednotnosti, ktorá by mala byť hlavným prostriedkom svedčiacim v prospech politickej a  vojenskej váhy EÚ aj bez budovania novej euroarmády. Napriek úhľadnej diplomatickej textácii ťažko dohodnutých záverečných dokumentov dôležitý signál vyšlú najmä komentáre vrcholových politikov po stretnutí. Skúsenosti z minulosti pritom ukazujú, že ich protichodné, ba až kritické vyjadrenia, ktoré Európsku úniu oslabujú nielen v očiach nepriateľov, ale aj spojencov, nie sú zriedkavé.

I keď štáty pristúpia k očakávanej aktualizácii Európskej bezpečnostnej stratégie, kladne zhodnotia napredovanie viacerých parciálnych zahraničnopolitických či bezpečnostných stratégií EÚ[5], alebo dokonca rozšíria zoznam plánovaných civilných či obranných spôsobilostí, nevyriešia tým pretrvávajúci nedostatok politickej vôle potrebnej na ich implementáciu či nasadenie. Koncepcie či stratégie už štandardne opomínajú kontroverzné témy, ako napríklad vyčíslenie potrebných nákladov či výpočet konkrétnych úloh jednotlivých aktérov, ktoré by prispeli k ich záväznosti.

V neposlednom rade môže Európska rada potvrdiť, že problematika obrany a bezpečnosti ani v kontexte aktuálneho diania a spochybnenia pravidiel, ktoré v Európe platili od konca studenej vojny, nepatrí medzi priority jej členských krajín. Vďaka článku 5 Washingtonskej zmluvy NATO si mnohé európske krajiny môžu tento postoj „dovoliť“. V ich prospech svedčí aj čiastočná snaha o revíziu odklonu zahraničnej politiky od Európy smerom k Ázii, ktorú v Kongrese presadzoval vrchný veliteľ amerických jednotiek v Európe generál Breedlove. Otázne však ostáva, či tento postoj bude zastávať aj nový prezident, ktorý vzíde z budúcoročných volieb.