Zahraničná politika

Vývoj kosovsko-srbských vzťahov

V roku 2008, keď Kosovo vyhlásilo nezávislosť, vládla v Srbsku koalícia Demokratickej strany (DS) a Demokratickej strany Srbska (DSS). Jej názory na dôsledky vyhlásenia nezávislosti vo vzťahu k európskej integrácii sa však výrazne líšili. Vedenie DS, vrátane prezidenta Borisa Tadića, tvrdilo, že nezávislosť Kosova a integrácia do EÚ sú dva nezávislé politické problémy. Vedenie DSS na čele s premiérom Koštunicom trvalo na tom, že spolupráca s EÚ musí byť podmienená princípom ochrany teritoriálnej integrity. Názorové rozpory neskončili inak než rozpadom vlády, Koštunica rezignoval a na máj 2008 sa vyhlásili predčasné voľby. Demokratická strana Srbska zmenila aj svoje smerovanie. Ani v tom čase najväčšia opozičná Srbská radikálna strana sa v otázke európskej integrácie vnútorne nezhodla. Srbská spoločnosť sa rozdelila na dva tábory; jeden podporujúci integráciu do EÚ a druhý, ktorý vstup do EÚ kategoricky odmietal.

Nová vláda vedená Mirkom Cvetkovićom pokračovala v politike integrácie Srbska do EÚ bez ohľadu na fakt, že v tom čase uznalo nezávislé Kosovo už 20 členských štátov. V programovom vyhlásení sa jeho vláda zaviazala k európskej budúcnosti krajiny, k neuznaniu nezávislosti autonómnej provincie Kosovo a Metochija, posilneniu ekonomiky, vyššej sociálnej zodpovednosti, boju proti korupcii a kriminalite a k rešpektovaniu medzinárodného práva. Stanovené princípy sa samozrejme výrazne odzrkadlili aj na zahraničnej politike Srbska v rokoch 2008 až 2012.

Ešte v roku 2008 naštartovala srbská vláda aj dialóg na pôde valného zhromaždenia OSN, ktorý viedol k podaniu návrhu na Medzinárodný súdny dvor o legálnosti jednostranného vyhlásenia kosovskej nezávislosti. O dva roky neskôr, v júli 2010, súd rozhodol, že vyhlásenie nie je v rozpore s medzinárodným právom. Bolo to jedno z najočakávanejších rozhodnutí súdu v jeho histórii.  Desať zo štrnástich sudcov sa vyjadrilo, že akt zo strany Kosova nie je v rozpore s medzinárodným právom. Slovenský sudca Peter Tomka hlasoval proti. Je dôležité dodať, že sudcovia, ktorí vo veci rozhodovali, pochádzali takmer rovnomerne z krajín uznávajúcich aj neuznávajúcich nezávislosť Kosova. Po vydaní rozsudku sa výrazne oslabila pozícia Srbska vo vyjednávaní na medzinárodnej pôde.

Diskusiu o Kosove chcelo dostať Srbsko na pôdu OSN najmä preto, lebo sa javila neutrálnejšia než tá v Európskej únii. V tom čase neuznávala Kosovo ešte viac ako polovica členov OSN. V EÚ bola situácia pre Srbsko o niečo nepriaznivejšia, pretože väčšina členských štátov už Kosovo uznala. Zásadným rozdielom bola aj možnosť veta na pôde OSN a jeho absencia pri diskusiách v rámci EÚ. Rozhovory sa v dôsledku výrazného tlaku EÚ napokon predsa len začali pod jej gesciou v marci 2011. To síce posilnilo postavenie Prištiny v celom konflikte, ale na druhej strane dočasne prispelo aj k zrýchleniu integračného procesu Srbska. Koniec koncov, ak sa má Srbsko stať členskou krajinou, bude musieť rešpektovať pravidlá, ktoré EÚ kladie, nech sú akokoľvek citlivé a nepríjemné. Ekonomická situácia v krajine neposkytuje veľa alternatív a Srbsko potrebuje EÚ viac, než si myslí väčšina jeho obyvateľov.

Témy, ktoré mali krajiny vzájomne prediskutovať, boli označované ako „technické“, avšak častokrát z nich bolo najvýraznejšie cítiť práve politiku. Na technickej úrovni sa malo hovoriť o troch hlavných témach: regionálna spolupráca, sloboda pohybu a tvorba právneho štátu. Rokovania boli počas svojho trvania niekoľkokrát prerušené, ako býva zvykom, a to hneď z niekoľkých dôvodov. Raz Srbi zakázali import z Kosova, inokedy situáciu komplikovala kosovská strana, keď sa snažila získať kontrolu nad dvomi hraničnými prechodmi, čo sa stretlo s nevôľou kosovských Srbov, ktorí zablokovali celé severné Kosovo. Rokovania boli definitívne obnovené po parlamentných voľbách v Srbsku v máji 2012, a následne aj EÚ zosilnila svoj tlak na obe strany.

Ten vyvrcholil v októbri 2012, kedy sa konalo historicky prvé stretnutie vysokých predstaviteľov Kosova a Srbska. Premiéri Dačić a Thaçi sa stretli v Bruseli pod vedením šéfky európskej diplomacie Catherine Ashton a o niekoľko mesiacov neskôr sa podarilo dosiahnuť aj prelomovú dohodu.

Nové pravidlá hry

Dohoda z 19. apríla obsahuje pätnásť bodov, na ktorých sa zhodli obe strany. Šesť  hovorí o možnosti vytvoriť združenia alebo komunity srbských miest a obcí na severe Kosova. Severné, Srbmi obývané časti sú najcitlivejšou časťou konfliktu, pretože srbská populácia odmieta uznať kosovské autority a podriadiť sa pravidlám Prištiny. Srbské municipality budú môcť na základe dohody vytvárať združenia alebo spolky a v rámci nich prijímať rozhodnutia v oblasti ekonomiky, zdravotníctva, vzdelávania, vidieckeho a mestského plánovania. Tvorba týchto „združení alebo komunít“ miest a obcí na severe však neznamená, že budú autonómne.

Kľúčové sú aj body týkajúce sa bezpečnosti. Dohoda hovorí o jednej polícii, ktorá sa bude volať  Kosovská polícia a včlenia sa do nej aj srbské bezpečnostné zložky zo severu. Rovnako by sa do kosovského súdneho systému mali integrovať aj miestne súdy.

Dohoda o normalizácii vzťahov s Kosovom je významným míľnikom v rokovaniach a posunula obe krajiny bližšie k ich európskej budúcnosti. Problémom ostáva otázka spoločného napĺňania dohody. Kým Kosovci interpretujú dohodu ako de facto uznanie nezávislého Kosova, Srbi to ostro odmietajú a podčiarkujú autonómiu srbských municipalít v Kosove. Oficiálne text nehovorí ani o medzinárodnom uznaní Kosova a jeho prípadnom členstve v OSN, ani o autonómii srbských municipalít v Kosove. Podľa dohody sa krajiny nemôžu vzájomne blokovať na integračnej ceste do EÚ.

Kondicionalita v praxi

Normalizácia vzťahov je logicky jednou z podmienok pre ďalšiu integráciu s EÚ. Všetky členské štáty prijatie dokumentu ocenili, a predovšetkým Nemecko, ktoré zohráva kľúčovú úlohu vo vzťahu ku Kosovu. Nemecko je po USA druhým najväčším donorom v Kosove a oficiálna rozvojová pomoc (ODA) v krajine dosahuje približne 14 miliónov eur ročne. Pre porovnanie, celková bilaterálna slovenská  ODA pre všetky krajiny je v roku 2013 približne na úrovni 12 miliónov eur.

Podpísanie dohody prinieslo pokrok v integračnom procese obom krajinám. Ako už bolo spomenuté, Srbsko budúceho roka otvorí prístupové rokovania a získa lepší prístup k predvstupovým fondom. Kosovo dúfa, že sa mu na jar 2014 podarí začať rokovania o Stabilizačnej a asociačnej dohode, ktorá môže zjednodušiť prístup na európsky trh a priniesť novú finančnú a technickú pomoc.

V Stratégii rozširovania 2012 a 2013, ktorá bola vydaná v októbri 2012, sa po prvýkrát v spojitosti so Srbskom a Kosovom objavil aj pojem „územná integrita“. Pod „územnou integritou“ sa myslí potreba zachovať územnú integritu Kosova vo vzťahu k jeho problematickej, Srbmi obývanej severnej časti. Použitie tohto spojenia jasne naznačuje, že Kosovo je pre EÚ dôležité. Takýto postoj zo strany EÚ sa môže pretaviť aj do otvorenej podmienky pre Srbsko, ktoré bude musieť uznať Kosovo alebo sa vzdať predstavy členstva. K tomuto scenáru sa najviac prikláňa práve Nemecko, ktoré vzhľadom na výsledok nedávnych parlamentných volieb nezmení rétoriku ani v budúcnosti. Ak k takejto situácii dôjde, srbská vláda nebude mať takmer žiadny manévrovací priestor.

Postkonfliktný charakter, politické problémy a proces transformácie balkánskych krajín utvrdzujú EÚ v potrebe dôsledného dodržiavania politiky kondicionality, nielen  čo sa týka kodanských kritérií. Ďalším je aj tlak na podporu regionálnej spolupráce, budovanie dobrých susedských vzťahov a riešenie problémov súvisiacich s vojnou a zmierením (spolupráca s ICTY). Aj nástroje, ktoré EÚ využíva na Balkáne, sú postavené na princípe sľubov, upozornení, odmien, zahranično-politickej sily, diplomacie, ekonomického vplyvu alebo rozvojovej pomoci.

Prečo Srbsko spolupracuje?

Na čele srbskej vlády stoja v súčasnosti nacionalisti. Premiér Dačić bol v deväťdesiatych rokoch hovorcom Slobodana Miloševića,  prezident Nikolić podpredsedom Srbskej radikálnej strany a úzko spolupracoval s Vojislavom Šešeljom, ktorý je dnes súdený v Haagu. Nikolić volal v minulosti aj po vytvorení veľkého Srbska a odmietal uznať Srebrenicu za genocídu a je dodnes vnímaný ako nacionalistický „hardliner“. Ale v apríli sa počas televízneho rozhovoru takmer preriekol a nechtiac označil Srebrenicu za genocídu. Rýchlo sa však opravil: „Ospravedlňujem sa v mene Srbska za zločiny, ktoré sa stali počas genocí… Srebrenice.“ Aj keď to bolo nechcené pripustenie, že Srebrenica bola genocídou, bolo to veľmi silné gesto voči okolitým krajinám a medzinárodnému spoločenstvu. Aj to svedčí o tom, že Srbsko mení rétoriku a snaží sa dostať bližšie k integrovanej Európe. Napriek povahe a minulosti dnešných srbských lídrov je možné povedať, že doposiaľ žiadna z vlád nespravila pre integráciu Srbska do EÚ viac.

Otázna zostáva motivácia takéhoto správania. O to viac, že takéto gestá by pred niekoľkými rokmi od Nikolića alebo Dačića nikto nečakal. Je ťažké uveriť, že srbský premiér a prezident opustili svoje nacionalistické ideály. Ich konanie v súčasnosti sa zrejme dá pripísať pragmatizmu. Ekonomika je v katastrofálnom stave a štát si uvedomuje neudržateľnosť situácie. Srbská vláda kompenzuje zlý ekonomický výkon rôznymi subvenciami, ktoré majú stimulovať neefektívne odvetvia. Celkovo tak ročne minie takmer 780 miliónov eur, čo je 2,6 percenta HDP. Priemer EÚ na podobné výdavky je niečo okolo 0,5 %.

EÚ je pre krajinu prísľubom peňazí, ekonomických výhod, nových investícií a stability. Srbskí lídri, vidiac prázdnu štátnu pokladnicu, si uvedomujú, že EÚ môže byť pre nich jedinou záchranou. Pud sebazáchovy dostal prednosť pred ideologickou zásadovosťou. Našťastie pre Srbsko a jeho obyvateľov.

Ak EÚ podmieni prísun peňazí dobrými susedskými vzťahmi, Srbsko bude dobrým susedom. Ak bude EÚ žiadať normalizáciu vzťahov s Kosovom, Srbsko sa bude snažiť o normálne vzťahy. Ak si bude EÚ pýtať ospravedlnenie za vojnové zločiny, dostane ho. Ak si EÚ kategoricky vypýta uznanie Kosova a srbská ekonomika bude naďalej chradnúť, jedného dňa Srbsko splní aj túto požiadavku. Podmienky, ktoré je dnes Srbsko ochotné akceptovať, sú omnoho prísnejšie ako akýkoľvek doterajší plán pre riešenie otázky Kosova. Aj preto to množstvo Srbov nazýva „Ahtisaari mínus.“ EÚ možno oslavne vyrieši konflikt medzi Kosovom a Srbskom, ale bude musieť vymyslieť, ako získať podporu Srbov pre vstup do Únie. Šesťdesiatpercentná podpora vstupu z roku 2008 bude v tom čase znieť ako čistá utópia.

Srbsko je najlepším príkladom toho, aký vie Únia vytvoriť tlak na politické elity, ktorých životnosť je determinovaná prístupovým procesom. Politické vedenie v Srbsku legitimizuje svoje kroky externou konformitou. Vedia, že ich politická agenda kopíruje európsku požiadavku a nepopulárne reformy sú nechceným dôsledkom europeizácie.

Ešte stále je možné povedať, že politické vedenie a aj spoločnosť chcú vstup Srbska do Únie. EÚ výrazne ovplyvňuje dianie v krajine a prispela k naštartovaniu niektorých reforiem, ktoré však vyžadujú ešte množstvo úsilia. Najkomplikovanejšie budú reformy súdnictva a školstva. Srbsko je dnes ochotné spolupracovať viac ako kedykoľvek predtým. Vidina členstva však musí byť jasná a dosiahnuteľná.

Únia investovala množstvo času do riešenia srbsko-kosovských vzťahov. V prípade Srbska je politika kondicionality na hrane so zásahmi do suverenity nečlenskej krajiny a ide omnoho ďalej za kodanské kritériá (spolupráca s ICTY, Kosovo, vzťah s Bosnou a Hercegovinou alebo Ruskou federáciou). Európska únia tiež priamo alebo nepriamo pomáhala tým politickým hráčom, ktorí boli ochotní povoliť tlaku aj bez jasne definovanej protihodnoty v podobe členstva. Za odmenu „ignorovala“ ich zlyhania a neschopnosť implementovať politické reformy.  Dnes je politika EÚ voči Balkánu a špeciálne Srbsku odrazom strategických, „realpolitických“ a národných záujmov silných členských krajín. Ostáva veriť, že takáto politika zároveň prispeje k sociálnym reformám, zmiereniu, europeizácii a demokratizácii západného Balkánu.

Aj Slovensko vie prispieť k progresu v otázke integrácie Srbska do Únie. EÚ zatiaľ nie je pripravená prijať nového člena, rovnako ako potenciálni členovia nie sú dostatočne pripravení na vstup. Napriek tomu má Slovensko stále potenciál rozvíjať bilaterálne vzťahy s krajinami západného Balkánu a zdieľať know-how z realizovaných reforiem alebo tých prebiehajúcich. Otázka reformy verejnej správy je rovnako aktuálna a akútna pre Slovensko, aj pre Srbsko a zvyšok Balkánu. Možno práve tá bude predmetom budúcej spolupráce.