Zahraničná politika

Podľa posledných údajov UNHCR z polovice roka 2014 opustilo nútene svoje domovy v dôsledku prenasledovania, konfliktu, násilia, chudoby či porušovania ľudských práv 46,3 milióna ľudí. V porovnaní s koncom roka 2013 stúpol ich počet približne o 3,4 milióna. Pod mandátom Úradu vysokého komisára pre utečencov OSN bolo v období od januára do polovice roka 2014 evidovaných 13 miliónov samotných utečencov,[1] pričom v polovici roka 2013 ich bolo 11,1 milióna. V správe sa tiež uvádza, že počet utečencov v roku 2014 je najvyšší od roku 1996. UNHCR ponúka aj prehľad krajín, ktoré prijímajú najviac utečencov.[2] Nie je až také prekvapivé, že medzi prijímajúcimi krajinami vedú prevažne tie susediace s krajinami v konfliktoch. Rebríček vedie Libanon (1,1 milióna), Turecko (789 000), Jordánsko (645 600), Irak (220 400) a Egypt (138 100). Aj napriek tomu však predstavitelia Európskej únie prijímajú v posledných rokoch stále nové kontrolno-regulačné opatrenia, nariaďujú posilňovanie vonkajších hraníc Únie a nastoľujú diskurz, v ktorom títo ľudia predstavujú hrozbu pre krajiny Únie.

Jedným zo všeobecných mýtov reprodukovaných médiami a politickými predstaviteľmi je bezprecedentný nárast migrácie obyvateľstva zapríčineného globalizáciou sveta.  Profesor Hein de Haas vo svojej inauguračnej prednáške vysvetľuje: „Kým sa počet medzinárodných migrantov medzi rokmi 1960 a 2000 takmer zdvojnásobil, svetová populácia narástla v rovnakej miere. Relatívny počet migrácie tak ostal stabilný a medzinárodnými migrantmi sú teda menej ako tri percentá celkovej svetovej populácie. Zmenila sa povaha a smer migrácie. V minulých storočiach prevažne Európania emigrovali a kolonizovali teritóriá v zahraničí. Európa sa stala jednou z najatraktívnejších destinácií až po druhej svetovej vojne. Avšak najmä od konca studenej vojny politici vo zvýšenej vykresľujú miere migráciu ako všeobecnú hrozbu bezpečnosti a prosperity, a vytvárajú tak v súvislosti s migráciou paniku. Práve to prispieva k nepravdivej predstave o zvyšovaní migrácie.“ Podobných predstáv o imigrácii a cudzincoch sa vo verejnom diskurze objavuje oveľa viac.

Imigrácia vo verejnom diskurze

Počas 60. rokov 20. storočia mala imigrácia prevažne ekonomický charakter. Štáty migračné pohyby neregulovali, pretože imigranti boli vo väčšine európskych krajín vnímaní ako lacná a  flexibilná pracovná sila. Na konci 60. a v priebehu 70. rokov však imigrácia začala postupne prenikať do verejného diskurzu, a politika tak menila svoje smerovanie z voľnej neinvazívnej k reštriktívnejšej, ktorá definovala potrebu kontrolovať toky imigrantov v krajinách.

Príchodom 80. rokov sa pohľad na imigráciu opäť transformoval. Migranti už neboli vnímaní v kontexte sociálnych a ekonomických výhod či formovania integrovaného pracovného trhu. Imigrácia sa presunula z kategórie politicky nezaujímavých tém do kategórie politizovaných, a následne sekuritizovaných[3] javov.

Migrácia začala byť v Európe v 90. rokoch zároveň spájaná s terorizmom, aj keď islamské fundamentalistické hnutia boli v západnej Európe aktívne už omnoho skôr. Medzi verejnosťou a vládnymi predstaviteľmi však neboli vnímané ako hrozba. To sa zmenilo až na konci 70. rokov po úspechu islamskej revolúcie v Iráne, čo spôsobilo, že sa mnoho sekulárne orientovaných arabských štátov začalo cítiť ohrozených týmito hnutiami.[4] Nielen zmeny v arabskom svete, ale aj udalosti v Európe vyostrili a zradikalizovali vnímanie najmä moslimských cudzincov ako hrozbu.[5] Útoky z jedenásteho septembra 2001, a neskôr útoky v Madride a Londýne, mali zásadný vplyv na transformáciu už dlho trvajúceho napätia. Otázka imigrácie a integrácie imigrantov v krajinách západnej Európy sa stala bezpečnostnou záležitosťou.

Kontrolno-regulačné opatrenia v Únii

V priebehu vývoja Európskej únie došlo k niekoľkým kľúčovým momentom, ktoré výrazne prispeli k regulácii migrácie.[6] Jedným z nich bolo prijatie Schengenskej zmluvy v roku 1985, ktorá prispela k zrušeniu kontroly vnútorných hraníc Únie v roku 1995. Po uvoľnení vnútorných hraníc však došlo k posilneniu tých vonkajších, ktoré sú v súčasnosti zabezpečené najmodernejšími technológiami. Takáto kontrola je legitímna, pretože existujú priechody určené na prekračovanie hraníc. Za nezamýšľaný dôsledok takýchto opatrení môžeme považovať spájanie témy imigrácie a azylu s témami terorizmu, transnacionálneho zločinu a kontroly hraníc.[7] Často sa tak stáva, že informácie v novinách o prekročení východnej hranice na Slovensku sú prevažne správami o nelegálnej imigrácii alebo o pašeráctve. Všetky typy imigrantov sú vhodené do „jedného vreca“, a často tak dochádza k prepájaniu vyššie spomínaných tém súvisiacich s imigráciou.

Ďalším z dokumentov je Dublinská konvencia, ktorá zjednotila azylovú politiku Európskej únie a vytvorila regulovaný systém na podávanie žiadostí o poskytovanie azylu v členských krajinách.[8] Následne v roku 1992 Zmluva o Európskej únii zaviedla tretí pilier, ktorý zahŕňa oblasti justície a vnútorných záležitostí. Ten explicitne definoval migráciu ako predmet medzivládnej spolupráce s potrebou regulácie. Aj preto vznikla v roku 2004 Európska agentúra pre kontrolu vonkajších hraníc FRONTEX. Jej primárnym cieľom bolo zlepšenie integrovaného manažmentu vonkajších hraníc členských štátov Únie. Nasledujúcim krokom bolo zavedenie systému EURODAC[9] (v rámci agentúry FRONTEX), ktorý bol vytvorený na získavanie daktyloskopických údajov, a tým aj posilnenie spomínanej Dublinskej konvencie. Zavedenie jednotnej databázy údajov imigrantov pomohlo vyriešiť problémy s ich identifikáciou počas presunu cez členské krajiny. V decembri 2013 sa kontrolno-regulačný systém posunul ešte ďalej, keď členské štáty Únie spustili systém EUROSUR (European Surveillance System, teda Európsky systém hraničného dozoru).

Na rozdiel od iných nariadení, FRONTEX a jeho jednotlivé systémy boli schválené a prijaté celkom jednohlasne a bez búrlivejších diskusií. Medzi krajinami Únie vládne až prekvapivá zhoda v otázkach bezpečnosti, kontroly hraníc a regulácie imigrácie. Na druhej strane, prijímanie a implementácia týchto opatrení upútali pozornosť verejnosti a organizácií s ľudskoprávnou agendou.[10] Agentúra FRONTEX a jednotlivé systémy sú často vnímané ako niečo, čo narúša základné princípy Európskej únie, teda princípy demokracie, transparentnosti a zachovávania ľudských práv. Kritika sa týka porušovania medzinárodného práva, základných ľudských práv a ochrany migrantov, ako aj porušovania zásady nenavracania osôb do krajiny pôvodu. Ďalšou dimenziou kritiky je otázka zodpovednosti a transparentnosti.

Všetky aktivity FORNTEX by mali byť v súlade s princípom rešpektovania základných ľudských práv a povinnosťou ich medzinárodnej ochrany. Akcie pod hlavičkou FRONTEX sú však často označované za protiprávne a porušujúce tieto zásady. V posledných rokoch boli prijaté dohody a smernice, ktorých cieľom je vytvoriť aktívnu spoluprácu medzi FRONTEX a Agentúrou EÚ pre základné práva (FRA) či UNHCR. Tie umožňujú sledovať a hodnotiť dodržiavanie ľudských práv počas akcií a zásahov FRONTEX. Tieto dokumenty však ostávajú viac oficiálnymi dohodami, keďže správy FRA a UNHCR nepotvrdzujú aktívnu spoluprácu pri operáciach a hraničných kontrolách.

Na jednej strane priniesla európska integrácia uvoľnenie vnútorných hraníc, ale odpoveďou na strane druhej bolo posilnenie jej vonkajších hraníc. V súčasnosti je jednou z horúcich tém zvýšené množstvo utečencov prichádzajúcich do Európy cez Stredozemné more, najmä cez Taliansko, Maltu a Grécko.

Taliansko, Stredozemné more a imigrácia

Taliansko je vstupnou krajinou Európskej únie, ktorá je využívaná najväčším počtom utečencov. V roku 2014 prešlo jeho hranicami z mora 43 000 ľudí. Médiá, vlády, dokonca aj medzinárodné organizácie ponúkajú apokalyptické scenáre o záplave utečencov. Je pravdou, že čísla ľudí opúšťajúcich krajiny pôvodu a prichádzajúcich z Afriky nie sú nízke. Je tiež pravdou, že integračné systémy mnohých krajín, napríklad aj Slovenska, nemusia byť úplne flexibilné a pripravené na príchod väčšieho množstva imigrantov. Utečeneckým táborom chýbajú kapacity, personál, materiálne zabezpečenie a aj financovanie. V tomto bode by som opäť rada zdôraznila mýtizovaný pohľad na úroveň medzinárodnej migrácie, ktorý sa snažil vysvetliť Hein de Haas. Vyššie čísla prichádzajúcich utečencov by teda mohli naraziť na problém nie pre nedostatok miesta v krajinách, ale preto, lebo inštitúcie, politika a inkluzívny prístup nie sú dostatočne flexibilné, a niekedy ani prítomné.

Na začiatku októbra 2014 uplynul rok od tragédie pri ostrove Lampedusa, kde zahynulo približne 366 utečencov plaviacich sa z Afriky. Celkovo zahynulo v roku 2014 v Stredozemnom mori približne 3 000 ľudí. V dôsledku tejto udalosti ešte v októbri toho roku spustilo talianske ministerstvo vnútra spolu s námorníctvom operáciu Mare Nostrum[11]. Jej oficiálnym zámerom bolo predísť podobným tragédiám a zachrániť plaviacich sa utečencov ešte pred vstupom na územie krajiny. Operácia mala však nielen humanitárny, ale aj vojenský charakter; podieľalo sa na nej každý deň niekoľko stoviek vojakov a za rok na ňu talianske námorné loďstvo vynaložilo 114 miliónov eur. Aj napriek tomu, že vďaka programu talianskej vlády Mare Nostrum zachránili na mori zatiaľ vyše 100 000 ľudí[12], v dôsledku prísnych imigračných zákonov a bilaterálnych dohôd je väčšina z nich postupne navracaná do krajiny pôvodu, a to bez ohľadu na ich osobnú situáciu či situáciu práve v krajine pôvodu. Od roku 2009 až do roku 2014 platil v Taliansku zákon, podľa ktorého bola neregulárna migrácia oficiálne zločinom. Bolo tiež možné formovať občianske hliadky, ktoré mali za úlohu oznámiť úradom prítomnosť cudzinca bez dokladov v krajine. Učitelia, úradníci či zamestnávatelia mali dokonca povinnosť hlásiť takýchto ľudí polícii. V prípade neohlásenia hrozil trest odňatia slobody až na dobu troch rokov aj im. Je nutné podotknúť, že neregulárna migrácia nie je ekvivalentom nelegálnej migrácie. Do neregulárnej situácie sa môže dostať aj cudzinec s legálnym statusom, napríklad v prípade, ak mu vypršia víza, príde o dokumenty a podobne.

Zákony a opatrenia šli ešte ďalej a v roku 2008 Silvio Berlusconi a Muammar Kaddáfí podpísali dohodu, podľa ktorej boli utečenci automaticky navracaní do Líbye. Oficiálne tak bola zavedená takzvaná push-back prax, teda vracanie imigrantov späť na do krajín, z ktorých prichádzajú. Zo strany ľudskoprávnych aktivistov, medzinárodných organizácií a verejnosti zaznievali silné kritiky práve na takýto spôsob riešenia utečenectva v Stredozemnom mori. V prvom rade bolo zdôraznené, že push-back prax, ako aj nútené vyhostenie, a to aj v medzinárodných vodách, je proti Čl. 13 Všeobecnej deklarácie ľudských práv z roku 1948, ktorý hovorí, že „každý má právo na slobodu pohybu, na voľbu bydliska vo vnútri hraníc každého štátu“, a rovnako „každý má právo opustiť ktorúkoľvek krajinu, i svoju vlastnú, a vrátiť sa do svojej krajiny“. V nadväznosti na ľudské práva sú podobné dohody a opatrenia aj proti Ženevskej konvencii z roku 1951, pretože mnohí utečenci sú posielaní späť do krajín pôvodu namiesto toho, aby im bola ponúknutá ochrana. Ľudia tak v bezvýchodiskovej situácii riskujú aj stroskotanie na mori, čo implicitne znamená rozpor so zachovávaním ľudských práv. Preto môžu mať reštriktívne opatrenia mnohé nežiaduce negatívne následky. Nehovoriac o tom, že imigranti, vrátane utečencov, musia za nelegálne prekročenie hranice zaplatiť pokutu vo výške 5000 eur.

Aj Slovensko spoločne s Talianskom manažuje vonkajšiu hranicu Európskej únie. Tá slovenská je kratšia, bez vody, s výrazne menším počtom prechádzajúcich ľudí a ešte menším počtom prechádzajúcich utečencov. Vonkajšia hranica na východe Slovenska je dlhá 98 km a aj napriek nevýraznej dĺžke a počtu prichádzajúcich imigrantov je jej zabezpečenie mimoriadne. Technológie zavedené a využívané na východnej hranici sú oceňované a uznávané vládami a armádami mnohých krajín, aj samotnej EÚ.  Počet imigrantov v krajine nepresahuje 1,35 % celkového počtu obyvateľov, pričom štátnych príslušníkov tretích krajín je tu bezmála 27 000. Situácia so žiadosťami o udelenie azylu sa tiež výrazne líši. Kým v Taliansku bolo v roku 2014 podaných vyše 44 000 žiadostí o azyl, na Slovensku požiadalo o udelenie azylu v tom istom roku 194 osôb. Z nich bol azyl udelený trom ľuďom, zamietnutých bolo 136 žiadostí. Aj napriek tomu, že v porovnaní s minulosťou sa Slovensko častejšie stáva cieľovou krajinou, imigrácia občanov tretích krajín rastie iba veľmi pomaly. Najbežnejším imigrantom v krajine je stále muž v stredných rokoch z krajiny Európskej únie, ktorý na Slovensku pracuje. Miera imigrácie na Slovensko sa ani po vypuknutí krízy na Ukrajine nezvýšila tak, ako sa pôvodne očakávalo. Počet pobytov ukrajinských štátnych príslušníkov sa dokonca v porovnaní s rokom 2013 znížil zo 7 137 na 6 472. Mierne však stúpol počet Ukrajincov, ktorí hranicu prekročili nelegálne, a to zo 156 na 202. Celkovo však ukrajinská kríza nemala výrazný vplyv na imigráciu do krajiny.

Napriek nízkemu percentu cudzincov žijúcich na Slovensku výskum Medzinárodnej organizácie pre migráciu Postoje verejnosti k cudzincom a zahraničnej migrácii v Slovenskej republike, realizovaný v roku 2009, ukázal, že len 12,8 % respondentov deklarovalo nulovú skúsenosť s cudzincami. Z ľudí, ktorí skúsenosti s cudzincami mali, bolo 39,6 % respondentov s dobrými a iba 6,3 % respondentov s negatívnymi skúsenosťami.[13] Osobná skúsenosť významnou mierou vplýva na vnímanie kultúrne odlišných skupín. Častejšie stretávanie sa mladých ľudí s menšinami, teda aj tými novými[14], pozitívne vplýva na postoje k cudzincom.[15] Absencia osobných skúseností následne vedie k preberaniu stereotypných predstáv o členoch menšinových komunít, k strachu a mylným predstavám, z čoho môže vyplývať odmietnutie akceptácie cudzincov, dokonca aj neznášanlivosť voči nim. Aj napriek tomu, že na Slovensku ubúda počet žiadostí o azyl, v spoločnosti prevláda názor, že cudzinci, vrátane utečencov, prinášajú do krajiny choroby a zvyšujú kriminalitu. Podľa štúdie sa s tvrdením, že utečenci prinášajú rôzne choroby, stotožnilo 65,8 % respondentov, a k tvrdeniu, že utečenci prispievajú k zvyšovaniu kriminality na našom území, sa priklonilo 51,4 % opýtaných. Na takéto čísla a predstavy má vplyv nielen osobná skúsenosť či kultúrny kapitál, ale aj diskurz, aký sa v krajine o cudzincoch vedie.

Bludný kruh sekuritizácie migrácie

Sekuritizácia je definovaná ako proces, v ktorom sa z akejkoľvek témy stáva téma chápaná ako existenčná hrozba. Je dôležité povedať, že vytváranie takéhoto obrazu o rôznych témach či skupinách ľudí je výsledkom spoločenskej konštrukcie hrozby. Inými slovami, takáto hrozba nie je reálne existujúcou hrozbou, jav je vytvorený rôznymi obrazmi, istou rétorikou a diskurzom, aký vedú politickí predstavitelia a médiá.    Často sa takouto témou stávajú práve cudzinci. Politickí predstavitelia a médiá však majú na výber, akým spôsobom budú o cudzincoch informovať verejnosť. Reštriktívna migračná politika, uzatváranie hraníc a vykresľovanie migrantov ako hrozby majú mnohé negatívne dôsledky. Nedostatočná informovanosť a takto ladený diskurz tak vytvárajú strach z neznámeho a z neistoty. Prísne opatrenia legálneho vstupu do krajiny však priamo ovplyvňujú aj imigrantov samotných. V prvom rade, ak nie je dostatok legálnych spôsobov, ako sa dostať do krajiny, ľudia sú nútení využívať alternatívne spôsoby vstupu. To často ústi do využívania služieb prevádzačov, čo však môže byť mimoriadne nebezpečné a nákladné. Môže to viesť aj k organizovaným plavbám cez more tak, ako sa to v súčasnosti deje v Stredozemnom mori.

Sekuritizácia migrácie má však aj celospoločenský negatívny rozmer. Migrácia je v očiach verejnosti a politických predstaviteľov často považovaná za jeden z faktorov, ktoré oslabujú národnú tradíciu a spoločenskú homogenitu, či nebodaj ohrozujú národnú bezpečnosť. Aj preto sa vytvára negatívny obraz o cudzincoch v spoločnosti. Prísne či nedostatočné opatrenia však môžu spôsobovať problémy aj cudzincom, ktorí už v krajine sú (ak sa napríklad na cudzineckej polícii nevedia dohovoriť, nedostávajú dostatočné informácie o potrebných dokumentoch a postupoch, ak sa pre rôzne administratívne prekážky nemôžu zamestnať, ak nemajú k dispozícii jazykové kurzy, alebo ak musia celé dni zotrvávať v záchytných táboroch a podobne). Ľudia sa tak uzatvárajú do seba, nemajú kontakt s väčšinovým obyvateľstvom. To však narúša vzájomnú dôveru medzi týmito skupinami, spoločenskú súdržnosť a solidaritu. Strata súdržnej schopnosti spoločnosti vedie opätovne k vytváraniu obrazu hrozby, a teda k sekuritizácii, čím sa vytvára akýsi bludný kruh negatívnych dôsledkov vnímania cudzincov ako hrozby.

Záver

Migrácia sa v posledných desaťročiach stala často diskutovanou témou. Jednou z dimenzií diskusie je aj hrozba, ktorú imigranti predstavujú. V Európskej únii sa bezpečnostný diskurz odráža najmä v posilňovaní úlohy a kompetencií agentúry FRONTEX, ktorá v období pár rokov zaviedla Dublinskú konvenciu, EURODAC a EUROSUR. S každým opatrením je posilnenejšia vonkajšia hranica Únie a je možné získavať stále väčšiu kontrolu nad tým, kto hranicu prekračuje. Vnímanie cudzincov ako hrozby vedie k silnej forme politizácie migrácie, čo následne spája migráciu s otázkami bezpečnosti. Dominancia bezpečnostného diskurzu v modernej spoločnosti je viditeľná už aj v jej laickom diskurze. Je veľmi riskantné, ak reštriktívne kontrolno-regulačné opatrenia prevládajú na tými integračnými. V prípade Slovenska je kľúčovou témou napĺňanie Koncepcie integrácie cudzincov a samotnej integračnej politiky, ktorá bola v histórii samostatného Slovenska prijatá ako prvá iba v roku 2014. V systéme Slovenskej republiky je integrácia cudzincov oklieštená na malý počet pracovníkov Oddelenia migrácie a integrácie cudzincov Ministerstva práce, sociálnych vecí a rodiny, Odbor migrácie a integrácie Ministerstva vnútra, a zopár úloh Migračného úradu, ktorý je však tiež v kompetencii Ministerstva vnútra. Preto je potrebné vynaložiť úsilie na vytvorenie dobrého, funkčného a flexibilného integračného systému, ktorý by bol schopný reagovať na potreby imigrantov a vytvoril by dobré podmienky pre aktívnu účasť týchto ľudí na fungovaní spoločnosti.

V prípade Talianska je situácia komplikovanejšia v dôsledku vyššieho počtu utečencov prichádzajúcich z krajín okolo Stredozemného mora. Žiadostí o udelenie azylu je veľa. Vďaka Dublinskej konvencii sa Taliansko stáva nielen vstupnou krajinou, ale aj krajinou zodpovednou za posúdenie a vybavenie žiadosti o azyl všetkých, ktorí prekročili hranice Talianska ako prvé. Jednou z ciest je práve akási spoločná zodpovednosť za týchto utečencov, za ich prijatie a vybavenie žiadostí o azyl. Krajiny ako Nemecko či Francúzsko už takýchto utečencov prijali, čo tiež pomohlo zabrániť návratom týchto ľudí do krajín pôvodu. K spoločnej zodpovednosti a prijímaniu utečencov by sa však malo prihlásiť viac krajín Únie.

Treba si uvedomiť, že o čo viac bude v politickom či verejnom dialógu negatívnych predstáv spojených s cudzincami ako hrozbou, o to menšia bude snaha o prijímanie integračných opatrení a vytváranie inkluzívnej spoločnosti. A naopak, o čo menej integrovaných imigrantov bude v krajine, o to viac bude narušená súdržnosť v spoločnosti. Sekuritizácia môže predstavovať nezamýšľaný dôsledok nenaplnenej integrácie cudzincov. Ostáva teda otázkou, či je neustále posilňovanie hraníc riešením súčasných migračných trendov a odpoveďou na počty ľudí utekajúcich z krajín. Riešenie to je, avšak nie veľmi šťastné a určite nie systémové.