Zahraničná politika

Zabudnime na to, že Minsk 2, na ktorý sa odvolávajú aktéri konfliktu i zahraniční lídri, vrátane lídrov členských krajín EÚ, prinesie zastavenie bojov, dohodu Kyjeva so separatistami na Donbase, ukončenie zasahovania Ruska do ukrajinských záležitostí, a tým aj zrušenie dôvodu pre uplatňovanie ekonomických sankcií EÚ voči Rusku. O ekonomických sankciách budeme hovoriť aj naďalej, pretože vyriešenie situácie na Donbase nemôže ospravedlniť anexiu Krymu. Dôvod na sankcie voči Rusku bude existovať i po Donbase, ide o to, akého charakteru budú. Ale tak ďaleko pri riešení rusko-ukrajinskej krízy ešte nie sme. Sme v situácii po Minsku 2, ktorý nepredstavuje riešenie pre Donbas, a preto musí prísť Minsk 3.

Dve cesty k Minsku 3

Existujú dve cesty k Minsku 3. Prvá znamená zopakovanie scenára po Minsku 1 – dôjde k novej eskalácii bojov, novej diplomatickej intervencii Nemecka a Francúzska a novej dohode. Jej obsah dnes ťažko predvídať. Prvá minská dohoda z 5. septembra 2014 priniesla relatívny mier, resp. zníženie intenzity bojov na obdobie štyroch mesiacov. Ak hovoríme o relatívnom mieri, máme na mysli lokálne a sporadické boje medzi ukrajinskými ozbrojenými silami a separatistami priamo i nepriamo vojensky podporovanými Ruskom. Relatívny mier v prípade vojny na Donbase je potrebné chápať ako absenciu intenzívnych bojov s nasadením ťažkej techniky na celej línii frontu v súčasnej dĺžke zhruba 350 km.

V rozpore s Minskom 1 v polovici januára 2015 začali separatisti novú ofenzívu na celej línii frontu a zmenili jej podobu vo svoj prospech – získali pod kontrolu donecké letisko a „zarovnali“ hranicu pri Debaľceve (skrátili tak líniu frontu o zhruba 50 km). Intenzívne boje zastavila až nemecko-francúzska diplomatická intervencia a dohoda Minsk 2 z 12. februára. Tento scenár sa opäť môže zopakovať a privedie nás k Minsku 3. V prípade tohto scenára však vznikajú dve otvorené otázky: ako dlho bude trvať relatívny mier po Minsku 2 a v čom bude Minsk 3 iný ako Minsk 2?

Druhá cesta k Minsku 3 znamená reanimáciu obsahu Minska 2 prostredníctvom diplomatických rokovaní. Inými slovami, Minsk 3 znamená novú dohodu o nedohodnutých bodoch z Minska 2. Je dôležité zdôrazniť, že nejde o technické, resp. vojenské ustanovenia (okrem vyššie uvedených, napr. kompetencie misie OBSE, amnestia pre osoby, ktoré sa zúčastnili bojov, podmienky pre poskytovanie humanitárnej pomoci obyvateľstvu na území kontrolovanom separatistami a pod.). Technické body dohody sú jasné a obidve strany ich interpretujú rovnako, hoci ich rovnako neplnia. Problém predstavujú politické ustanovenia dohody, ktoré by mali viesť k nájdeniu trvalého riešenia krízy na Donbase na báze zachovania územnej integrity Ukrajiny.

Územná integrita Ukrajiny je alfou a omegou spoločného menovateľa pre politické riešenie krízy, na ktorom sa zhodli Kyjev, Moskva, Berlín i Paríž. Pochybujú o tom iba lídri separatistov, avšak v ich prípade je dôležité to, že ich pochybnosti – aspoň zatiaľ– nemá aj Moskva. Moskva, naopak, chce federalizáciu Ukrajiny, a teda zotrvanie separatistickej časti Donbasu v rámci Ukrajiny. Na rozdiel od Krymu Moskva nateraz neplánuje spraviť z LĽR a DĽR nové subjekty federácie. Má na to svoje dôvody. Ak by tak spravila, stratila by možnosť „ovplyvňovať pomery v Ukrajine“, a po druhé, dochádzajú jej peniaze. Od januára 2015 Rusko prestalo dotovať Podnestersko, pretože na to nemá peniaze. Avšak ak sa naplní Minsk 2 iba čiastočne, čo znamená iba vojenské body dohody, jedna tretina územia Donbasu pod kontrolou separatistov sa stane novým Podnesterskom, čím sa konflikt zmrazí a Rusko bude mať „morálnu povinnosť“ dotovať LĽR a DĽR, čo Moskva nechce. Kyjev by so zmrazením konfliktu aj súhlasil, svedčí o tom snaha dosiahnuť dislokáciu mierovej misie OSN alebo EÚ v hraničnej zóne konfliktu. Ale kým bude Moskva členom BR OSN a nebude mať záujem na zmrazení konfliktu, Kyjev môže na misiu OSN zabudnúť. Na vyslanie mierovej misie EÚ neexistujú politické predpoklady, pretože ekonomické sankcie voči Rusku predstavujú maximum, na čom sa členské krajiny Únie vedia zhodnúť. Vyslanie mierovej misie, t. j. ozbrojených vojakov z členských krajín EÚ do zóny konfliktu a bez súhlasu Ruska, je niečo, čo presahuje súčasné kapacity členských krajín EÚ pre dohodu.

Cestu k diplomatickému riešeniu na báze územnej integrity Ukrajiny pritom vytýčil už Minsk 1 a je možné zhrnúť ju do nasledujúcich troch základných krokov:

1. Ukrajinský parlament schvaľuje Zákon o dočasnom osobitnom štatúte určitých okresov Donbasu pod kontrolou separatistov na obdobie troch rokov (ďalej Zákon o osobitnom štatúte) – tento akt potvrdzuje a rešpektuje územnú integritu Ukrajiny.

2. V súlade s týmto zákonom sa na separatistickom území uskutočnia voľby monitorované OBSE – aby nebolo možné spochybniť ich výsledky (na rozdiel od referenda na Kryme v marci 2014, referend v LĽR a DĽR v máji 2014 i volieb v novembri 2014), z ktorých vzídu legitímni lídri separatistických okresov Donbasu.

3. Kyjev a legitímni lídri separatistov budú mať tri roky na rokovania o štatúte LĽR a DĽR v rámci Ukrajiny, vrátane presunu správnych a finančných kompetencií z centrálnej vlády na úroveň LĽR a DĽR. Iná cesta k trvalému riešeniu krízy na báze zachovania územnej integrity Ukrajiny, ktoré by bolo akceptovateľné pre aktérov konfliktu i pre drvivú väčšinu členských krajín EÚ, neexistuje. Paradoxne Minsk 2 – sprostredkovaný nemeckou a francúzskou diplomaciou – v porovnaní s Minskom 1 predstavuje krok späť od tejto cesty.

Prečo je 2 menej ako 1

Hlavnou požiadavkou Ukrajiny na minských rokovaniach bola obnova kontroly vonkajšej hranice s Ruskom v zóne konfliktu, čím by sa znemožnila vojenská podpora separatistov Ruskom. Toto je i kľúčový záujem EÚ, pretože kontrola hranice Ukrajinou bude znamenať garanciu, že Rusko prestane podporovať separatistov, a to bude zas dôvod na revíziu sankčnej politiky EÚ voči Rusku. Minsk 1 obsahoval priamy bod č. 4, v ktorom sa Rusko zaväzovalo, že spolu s Ukrajinou vytvorí bezpečnostnú zónu na spoločnej štátnej hranici, ktorú bude monitorovať OBSE. Minsk 2 v bode č. 9 hovorí o tom, že Ukrajina začne preberať kontrolu nad hranicou s Ruskom počínajúc prvým dňom po uskutočnení miestnych volieb v LĽR a DĽR a plnú kontrolu nad hranicou získa po uskutočnení ústavnej reformy na Ukrajine do konca roku 2015. Za podmienky, že splní bod č. 11 Minska 2, t. j. odsúhlasí s lídrami separatistov obsah decentralizácie moci v prospech LĽR a DĽR. Prečo ten zásadný posun od medzinárodnoprávnej dohody s Ruskom v Minsku 1, ktoré tvrdí, že nie je agresor, nepodporuje separatistov a  súhlasí, aby OBSE monitorovala jeho hranicu s Ukrajinou, k vnútropolitickej podmienke ústavnej reformy na Ukrajine v Minsku 2?

Od záväzku Ruska v Minsku 1 – absolútne štandardného v medzinárodných vzťahoch, v ktorých platí rešpektovanie princípu neporušovania územnej suverenity a nezasahovania do vnútorných záležitosti inej krajiny – sme sa dostali k vnútropolitickej podmienke pre Ukrajinu v Minsku 2. Ak chce Kyjev získať kontrolu nad svojou hranicou, musí implementovať ústavnú reformu a jej hlavnými konzultantmi v tomto procese budú lídri separatistov. Rusko mohlo záväzok z Minska 1 splniť i samo – ak by chcelo –, pretože vlastnú hranicu s Ukrajinou kontroluje. Je suverénnym rozhodnutím Ruska pustiť, alebo nepustiť na svoje hranice misiu OBSE. Ak sa k tomu zaviazalo v Minsku 1, malo by záväzok dodržať. V Minsku 2 sa nielenže zbavilo tohto záväzku, ale naopak, získalo posvätenie na pokračovanie v zasahovaní do vnútorných vecí Ukrajiny domáhaním sa jej ústavnej reformy. Tento posun od Minska 1 k Minsku 2 sa nedá hodnotiť inak ako zlyhanie ukrajinskej, nemeckej i francúzskej diplomacie.

Minsk 2 hovorí o záväzku Ukrajiny uskutočniť decentralizáciu prostredníctvom ústavnej reformy a prijať osobitné ústavné zákony o postavení LĽR a DĽR – a to všetko do konca roka 2015. Keď však ruská strana hovorí o decentralizácii Ukrajiny, má na mysli jej federalizáciu. Lídri separatistov Plotnyckyj a Zacharčenko idú ešte ďalej a hovoria, že si nevedia predstaviť existenciu svojich ľudových republík v rámci Ukrajiny. Ukrajinská strana federalizáciu i autonómny štatút pre „časť Donbasu“ – aspoň podľa doterajších vyjadrení prezidenta Porošenka a premiéra Jaceňuka – odmieta. Minsk 2 núti Ukrajinu, aby reformu verejnej správy, a najmä vybudovanie funkčnej samosprávy na regionálnej úrovni realizovala ústavnou reformou, a to do konca roku 2015.

Reforma verejnej správy v SR, ale i v ďalších postkomunistických krajinách trvala niekoľko rokov. V SR, ani v iných postkomunistických krajinách sa reforma verejnej správy nerobila v situácii, keď lídri separatistických území, ktoré predstavujú asi 4 % územia celej krajiny, musia odsúhlasiť reformu, na ktorej sa dohodnú politickí aktéri zastupujúci 96 % územia krajiny. Je to politický nezmysel, ktorý je nerealizovateľný. Nech prijme ukrajinský parlament v súčasnom zložení akýkoľvek návrh ústavnej reformy do konca roku 2015, separatisti a Rusko budú proti, pretože ten návrh určite nebude znamenať federalizáciu Ukrajiny. Minsk 2 nehovorí nič o tom, aký má byť obsah, ani rozsah ústavnej reformy, hovorí iba o decentralizácii. Decentralizácia je predsa i to, ak sa správa ciest druhej triedy a stredných škôl prevedie zo štátu na regióny. Bude to Zacharčenkovi a Plotnyckému stačiť? Určite nie. Pri decentralizácii je potrebná široká celospoločenská dohoda o rozdelení kompetencií medzi vládu, regióny a obce vo verejnej správe. Chcieť od Ukrajincov, aby za niekoľko mesiacov zvládli to, čo iné postkomunistické krajiny robili roky, je nezmysel. Zlé dohody sa vykonať ani nedajú. Preto je Minsk 2 v kľúčovej politickej otázke neaplikovateľný a vzďaľuje nás od trojbodového riešenia ukrajinskej krízy.

V súlade s Minskom 1 Ukrajina prijala Zákon o osobitnom štatúte určitých okresov Doneckej a Luhanskej oblasti. Podľa tohto zákona sa voľby monitorované OBSE na separatistickom území mali konať 7. decembra 2014 v nadväznosti na parlamentné voľby, ktoré sa konali 26. októbra 2014. Separatisti dohodu z Minska 1 porušili, pretože zákon nerešpektovali a zorganizovali si vlastné voľby bez monitoringu OBSE 2. novembra. Následne prezident Porošenko pozastavil platnosť zákona, ktorý Minsk 2 znova uviedol do života. Ukrajinská strana interpretuje Minsk 2 tak, že sa opätovne uskutočnia voľby hláv určitých okresov Donbasu, ich parlamentov, primátorov miest, starostov obcí a poslancov obecných i mestských zastupiteľstiev. Separatisti, naopak, interpretujú Minsk 2 tak, že sa uskutočnia iba voľby primátorov, starostov a poslancov obecných a mestských zastupiteľstiev, ale nie voľby hláv a parlamentov ich republík, ktorí už boli zvolení 2. novembra. Ukrajinská strana trvá na tom, že sa na separatistickom území musia uskutočniť spravodlivé voľby s monitoringom OBSE všetkých zástupcov separatistov, t. j. aj ich hláv a parlamentov, ak z nich má vzísť legitímny partner pre rokovania o štatúte týchto okresov Donbasu v rámci Ukrajiny. Minsk 2 však presne nestanovuje, čo znamenajú „miestne voľby“ na separatistickom území, ani či – ak vôbec – majú nejaký vzťah s voľbami z 2. novembra 2014. Voľby na území kontrolovanom separatistami závisia iba od separatistov. Ak sa aj uskutočnia „čiastočné voľby“ starostov a primátorov, ale nie hláv samozvaných republík, s monitoringom OBSE, Kyjev ich neuzná.

Cez Minsk 2 cesta k trvalému riešeniu krízy na báze zachovania územnej integrity Ukrajiny nevedie. Minsk 2 nerieši vytvorenie základného predpokladu pre trvalú dohodu medzi Kyjevom a separatistami, pretože nevytvára predpoklady na sformovanie ich legitímnej reprezentácie. Všetko, čo minské dohody vzďaľuje od troch vyššie uvedených základných krokov, krízu prehlbuje a poškodzuje záujmy Ukrajiny i EÚ.

Prečo môže dôjsť k novej vojenskej eskalácii 

Moskva nechce z LĽR a DĽR urobiť ani nové subjekty Ruskej federácie, a nechce ani ich úplnú nezávislosť. Konflikt nie je zmrazený, pretože to nevyhovuje Moskve. Ak by to Moskva chcela, podporila by ukrajinský návrh na umiestnenie mierovej misie OSN v zóne frontovej línie. S týmto návrhom prišla Ukrajina hneď po Minsku 2, keď udalosti pri Debaľceve ukázali, že mier, dohodnutý 12. februára, je ešte menej než relatívny.

Zmrazenie konfliktu by Moskve výrazne obmedzilo možnosti zasahovať do vnútorných záležitostí Ukrajiny. Preto bude Rusko, až kým mu to dovolia jeho vojenské a finančné možnosti, preferovať tlejúci konflikt na Donbase s cieľom oslabiť Ukrajinu, destabilizovať ju, sťažiť proces reforiem, a tak dosiahnuť jej federalizáciu.

Ak by sa situácia predsa len vyvinula smerom k zmrazeniu konfliktu, v ruskej stratégii prevládnu ekonomické faktory, pretože Rusko nechce dotovať nové Podnestersko na Donbase. Po anexii Krymu totiž nemá peniaze ani na staré Podnestersko v Moldavsku. Ukrajina takisto odmieta dotovať separatistické územia Donbasu, pretože úplne prirodzene nechce dotovať vojnu proti samej sebe. Separatisti majú, samozrejme, prirodzený záujem dosiahnuť ekonomickú sebestačnosť území, ktoré kontrolujú, pretože ani Moskva, ani Kyjev ich dotovať nechcú. Na to, aby okrem ťažby uhlia výraznejšie zväčšili svoj vlastný ekonomický potenciál, však potrebujú rozšíriť územie, ktoré kontrolujú. Najbližšími vojenskými cieľmi separatistov sú Mariuopol (strategický nákladný prístav – jeden z najväčších na ukrajinskom pobreží Čierneho mora, metalurgický kombinát Iľjič – jeden z najväčších na Ukrajine, a oceliarne Azovstaľ), Avdijivka (koksáreň, ktorá má kľúčový význam pre metalurgiu a chemický priemysel celého Donbasu) a Lysyčansk (druhá najväčšia rafinéria v Ukrajine). Stačí sa pozrieť na mapu bojov „tlejúceho“ konfliktu na Donbase od ukončenia bojov pri Debaľceve, aby bolo jasné, kam sústreďujú separatisti svoje vojenské aktivity. Mariupol, Avdijivka i Lysyčansk nie sú príliš ďaleko od línie frontu.

Ak sa nepodarí revitalizovať Minsk 2 na Minsk 3 diplomatickou cestou, je veľmi pravdepodobné, že budeme svedkami opakovaného vývinu situácie po Minsku 1, ktorý vyústil do veľkej vojenskej ofenzívy separatistov v januári 2015. Minsk 3, ak má byť úspešný, musí vrátiť Minsk 2 k Minsku 1 a trom základným krokom pre trvalé riešenie konfliktu na báze územnej integrity Ukrajiny. Zároveň je nevyhnutné, aby strany konfliktu dosiahli spoločné interpretácie politických ustanovení dohody. Ak nebude Minsk 3, bude ďalšia vojna. Ak to vedia nemeckí i francúzski diplomati, musia konať. A ak nevedia konať oni, musí konať niekto iný. Pokus ukončiť vojnu za to stojí. Najhoršie je stále čakať na neprichádzajúceho Godota. Tak prečo naňho stále čakáme?