Zahraničná politika

Je dobré, že na summite bolo predstavených niekoľko iniciatív, ktoré by mali pomôcť rastu spôsobilostí Aliancie, a to aj napriek finančným ťažkostiam väčšiny členských štátov. Naďalej však nie je jasné, či budú stačiť na to najpodstatnejšie – udržanie a prípadne i prehĺbenie nielen politickej, ale i skutočnej obrannej kohézie v oblasti spôsobilostí a budúcich cieľov. Ambíciou tohto článku je preto pozrieť sa na posun, ktorý NATO zaznamenalo v uplynulých mesiacoch v kontexte zásadných tém zo Chicaga, ako aj v kontinuite napĺňania Strategickej koncepcie schválenej v Lisabone rok a pol predtým.

Afganistan, Afganistan, Afganistan

Hlavnou témou stretnutí predstaviteľov Aliancie na rôznych úrovniach je už takmer desaťročie Afganistan a budúcnosť operácie ISAF. Aktivity spojencov v Afganistane sa začali koncom roka 2001, operáciu ISAF však NATO prebralo až v roku 2003. Nebolo to inak ani v Chicagu, keďže summit mal nadviazať na závery z Lisabonu o potrebe pokračovania odovzdávania zodpovednosti za bezpečnosť krajiny afganským silám. Hoci spojenci v Portugalsku deklarovali, že celý proces bude založený na podmienkach a nebude determinovaný časovým tlakom (condition based, not calendar driven), tento tlak je v Aliancii odvtedy predsa len prítomný. Okrem iného k nemu prispeli kroky viacerých spojencov motivované kombináciou ekonomických dôvodov a silnejúceho tlaku verejnej mienky. Napríklad na základe nariadenie amerického prezidenta Obamu z júna 2011 bolo do konca toho roku stiahnutých z Afganistanu 10-tisíc vojakov americkej armády a ďalších 23-tisíc do leta 2012. Nariadenie bolo ovplyvnené aj ekonomickou realitou, pretože americká vojenská prítomnosť za vyše dekádu vyšla amerických poplatníkov na viac ako 500 miliárd USD. Francúzsko ukončilo bojové úlohy svojho kontingentu do konca roku 2012. Ku skoršiemu stiahnutiu svojich vojsk sa odhodlali aj Holandsko a Kanada, vážne debaty o tomto kroku prebiehali napríklad v Taliansku či Slovinsku.  Hlavy štátov a vlád preto dali v Chicagu jasný záväzok ukončenia súčasnej operácie ISAF do konca roku 2014, ale i pokračovania svojho úsilia silného a praktického spojenectva prostredníctvom novej nebojovej misie. Tá bude podľa deklarácie z chicagského summitu zameraná na výcvik, poradenstvo a podporu afganským bezpečnostným silám.

Záväzok ukončenia operácie pre NATO pritom znamená dve síce relatívne krátkodobé, ale o to významnejšie výzvy. Prvou je samotné stiahnutie súčasných vojsk  z krajiny, čo je – ako sa hovorí v kruhoch aliančných diplomatov – operácia v operácii. Spojenci totiž musia do konca roku 2014 dostať z afganského prostredia okrem desiatok tisíc personálu aj približne 100-tisíc vojenských kontajnerov a 50-tisíc vojenských vozidiel. Aby sa tak stalo, podľa odhadov logistických plánovačov odchádza z Afganistanu každých sedem minút jeden kontajner, a to 24 hodín denne, 7 dní v týždni až do decembra 2014. Zatiaľ sa však zdá, že tento nemalý cieľ sa darí postupne napĺňať a všetko by sa mohlo stihnúť načas. Spojené štáty ukončili stiahnutie ďalších 33-tisíc vojakov v septembri 2012, Británia stiahla prvých 500 vojakov v decembri 2012. Nemecko ohlásilo zníženie svojho kontingentu o 500 vojakov počas roka 2013, v rovnakom čase stiahne zvyšok svojich vojakov (viac ako 500) Francúzsko.

Čo znamená nebojovosť?

Zdĺhavejší a azda i komplikovanejší proces hlavne z politického hľadiska predstavuje plánovanie novej operácie, ktorá by mala na ISAF nadviazať. V čase konania summitu v Chicagu boli totiž jasné len dve podmienky: operácia bude naďalej s mandátom OSN a bude nebojová. Nebolo však jasné, čo bude „nebojovosť“ s prihliadnutím  na jej operačné a taktické pôsobenie v priestore presne znamenať a ani akým počtom personálu bude disponovať. Hlavne druhý ukazovateľ vyvoláva značné otázniky, pretože väčšina štátov je pri zvažovaní ďalšej vojenskej prítomnosti v Afganistane skôr zdržanlivá.

Potvrdzujú to aj úvahy z kruhov americkej administratívy, ktoré presiakli na verejnosť začiatkom roka 2013. Pôvodné odhady z predošlého roka pohybujúce sa v rozmedzí 10 – 30-tisíc vojakov klesli až na 6 – 15 tisíc. O niekoľko dní dokonca niektoré americké médiá znížili spodnú predpokladanú hranicu personálu až na 2500, a aby ešte viac zamotali špekulácie, priniesli i vyjadrenie zástupcu poradcu amerického prezidenta pre národnú bezpečnosť Bena Rhodesa. Podľa neho je jednou zo zvažovaných alternatív aj absencia akejkoľvek ďalšej americkej vojenskej prítomnosti v Afganistane. Viac svetla do tejto situácie nepriniesla ani januárová návšteva afganského prezidenta Karzaja vo Washingtone.

Hoci posledne menovaná možnosť, teda úplné stiahnutie Američanov z krajiny, nedáva príliš politicko-strategickú ani vojenskú logiku, spomenutie tejto alternatívy len dokresľuje  stav, v ktorej sa Aliancia i jednotliví spojenci vo všeobecnosti nachádzajú. Jednak je to potvrdenie „operačnej“ únavy a vyčerpania z dlhého a náročného pôsobenia v takom náročnom operačnom priestore, akým je Afganistan. Každý zo spojencov si preto veľmi dôkladne musí zvážiť svoje aktuálne vojenské možnosti a ďalšie politické ciele. V tomto kontexte treba oceniť ubezpečenie slovenského ministra obrany Martina Glváča o ponechaní strážnej jednotky OS SR v krajine do konca roku 2014 a vážnom posudzovaní pôsobenia jednotky špeciálnych síl aj po tomto termíne. Na druhej strane sa však americké vyjadrenia dajú interpretovať aj ako nátlak na ostatných (európskych) spojencov, aby zvýšili svoju zodpovednosť za dianie v Aliancii. Predošlé vyjadrenia amerických ministrov, najmä známe kritické hodnotenie ministra obrany Roberta Gatesa v júni 2011 pred jeho odchodom z funkcie, totiž nepadli úplne na úrodnú pôdu. USA sa naďalej podieľajú na výdavkoch NATO približne tromi štvrtinami, pričom výzva aspoň na vyrovnanie tohto podielu s Európou ostáva zatiaľ nevypočutá. Pritom podľa niektorých cynickejších hodnotení k tomu dôjde skôr zásluhou zníženia amerických výdavkov ako zvýšenia tých európskych. V roku 2012 dosiahli škrty v americkom obrannom rozpočte 30 mld. USD, na rok 2013 je naplánované ďalšie zníženie o 46 mld. USD.

Vývoj výšky obranných rozpočtov európskych spojencov v uplynulých rokoch dokazuje, že akokoľvek silné a opodstatnené výzvy spoza Atlantického oceána majú len pramalý vplyv na európske politické rozhodovanie v oblasti obrany. V porovnaní s rozličnými summitovými ubezpečeniami a odkazmi, ako aj s odhodlaním a ambíciami novej Strategickej koncepcie, je to veľmi smutné, no realistické konštatovanie. Situácia je o to kritickejšia, že s ukončením operácie ISAF pravdepodobne pominie aj ten posledný relevantný motivačný faktor spoločného konania a tlaku na posilňovanie spôsobilostí spojencov a ich vzájomnej interoperability.

Zachová si NATO tvár?

Zatiaľ otvorenou otázkou preto zostáva, ako udržať toľkokrát deklarované transatlantické spojenectvo po ukončení vojenského angažovania v Afganistane. Má Aliancia dostatok vôle i schopnosti zapojiť sa do krízového manažmentu v niektorom inom regióne? Ak áno, kde a akým spôsobom? Ak nie, nie je to koniec skutočnej politickej hodnoty NATO ako relevantného aktéra medzinárodnej bezpečnosti? Nádejou je poznanie, že NATO si už veľakrát prešlo hľadaním svojho „raison d’etre“ a dá sa povedať, že vždy v tom bolo úspešné. Väčšinou však nič neprichádza samo a tejto pozitívnej realite budúcnosti treba napomôcť.

Dnes je už viac ako jasné, že NATO sa v dlhodobejšom výhľade určite vyhne operácii podobnej ISAF. Dokazuje to nielen veľmi opatrné zvažovanie jej nasledovníka, ale i už dlhšie trvajúce vyjadrenia prakticky všetkých spojencov. Nie je to však nijako znepokojujúci jav, pretože operácia ISAF a celkové konanie v Afganistane bol veľmi špecifický prípad, ktorý sa podľa niektorých vymkol spod kontroly a nie je úplne tým scenárom, aký by mala Aliancia ešte niekedy nasledovať. Dôležité však bude, či a ako sa NATO dokáže vrátiť k svojim koreňom kolektívnej obrany, ktorú s využitím afganského argumentu v uplynulom desaťročí viac či menej opomínala. Posilnenie interoperability návratom k častejším cvičeniam a hlavne oprášenie konceptu síl rýchlej reakcie (NRF), ktoré sa v tejto súvislosti najčastejšie spomínajú a ktoré si za svoje priority stanovil aj nový veliteľ veliteľstva pre transformáciu (ACT) generál Paloméros, by mohlo byť tou správnou cestou. Keďže naplnenie tejto ambície si žiada nielen dostatok vôle, ale i prostriedkov, nie je jasné, s akou odozvou sa stretne pri konkrétnych krokoch u konkrétnych spojencov. Pozitívnym príkladom je príprava logistického cvičenia NATO Capable Logistician, ktoré sa bude konať v júni 2013 na Slovensku. S účasťou približne 40 štátov, 1800 vojakov a 500 druhov techniky bude najväčším cvičením svojho druhu v histórii NATO.

Tomuto cieľu by mali napomôcť viaceré iniciatívy, ktoré paralelne prebiehajú v jednotlivých orgánoch NATO. Tie sa stali predmetom rokovania aj v Chicagu v rámci témy spôsobilosti. Najmä projekty inteligentnej obrany (Smart Defence), do ktorých sa v šiestich  prípadoch zapojilo aj Slovensko, sú myšlienkovo sľubným základom. Vo väčšine prípadov sa však zatiaľ neposunuli do realizačnej fázy a ostáva otvorené, aký dopad budú mať na skutočné zvýšenie interoperability spojencov. Rovnako ambicióznou je aj iniciatíva spojených síl (Connected Forces Initiative), ktorá by mala prispieť práve k prekonaniu rozdielov v spoločnom výcviku a prístupe k NRF. Pozitívne je, že celý proces je previazaný s rozpracúvaním nového systému obranného plánovania (NDPP) a prebieha na úrovni politických (DPPC) a vojenských (ACT) plánovačov, ako aj na úrovni informačno-komunikačných expertov (NC3 Board). Posun do ďalšej fázy schválením základných východísk pre jednotlivé úrovne by malo dať stretnutie ministrov obrany, ktoré sa bude konať vo februári 2013. Je však dôležité, aby sa všetky iniciatívy dostali aj do reálneho aliančného života a neostali len v prípravnej či teoretickej fáze. Vzhľadom na to, že množstvo podobných cieľov ostalo v minulosti nenaplnených, je to najväčšia výzva pre Alianciu.

Postavenie Aliancie a jej vnímanie bude v budúcnosti závisieť aj od toho, ako sa spojencom podarí vysporiadať s pilierom kooperatívnej bezpečnosti, ktorý v Lisabone opätovne potvrdila Strategická koncepcia. Inými slovami: ako NATO skĺbi pretrvávajúce problémy s niektorými dlhodobejšími partnerstvami (napr. s Ruskom) a rozvíjajúce sa spojenectvá s krajinami, s ktorými sa to ešte pred niekoľkými rokmi príliš nečakalo (napr. Austrália alebo Nový Zéland). Práve operácia v Afganistane, v ktorej v súčasnosti pôsobí 22 partnerských štátov, prispela k zvýšeniu flexibility partnerstiev do formy, „čo si kto vyjedná, to má“. To síce na jednej strane prináša pozitívne zisky vo forme rozšírených spôsobilostí pre operačné pôsobenie, na strane druhej zahmlieva očakávania od partnerstiev vo všeobecnosti. Je preto na Aliancii samotnej, aby si špecifikovala, ktoré budúce ciele chce dosahovať výlučne v rámci svojich členov, a ktoré naopak s využitím partnerskej politiky.

Pravdou zostáva, že mnohé partnerské formáty nezaznamenali v uplynulých rokoch podstatnejší progres. Najviditeľnejšie je to v prípade spolupráce vo formáte NATO-Rusko, ktoré síce prináša výsledky v niektorých (najmä pre Rusko) menej citlivých oblastiach( napríklad spolupráca v boji proti pašovaniu drog či pri opravách afganských vrtuľníkov). V ďalších bodoch strategickejšieho charakteru, akým je napríklad protiraketová obrana či spolupráca v oblasti ochrany kybernetického priestoru, však ostáva takmer na bode mrazu, čo potvrdila i neúčasť ruského prezidenta na summite v Chicagu. Výraznejšie sa nepodarilo posunúť ani vzťahy s Európskou úniou, Ukrajinou, OSN, Istanbulskou iniciatívou spolupráce či v rámci Stredomorského dialógu (najmä vďaka rezistentným postojom Turecka). Napriek tomu je dôležité, aby NATO nezanevrelo na tradičné partnerské formáty, ktoré sa snaží rozvíjať od začiatku 90. rokov. Potvrdiť postoj Aliancie k politike otvorených dverí a význam politickej i obrannej spolupráce v Európe by mohla predovšetkým spolupráca so súčasnými i potenciálnymi kandidátskymi krajinami vo formáte EAPC. Vzhľadom na svoje bohaté skúsenosti by Slovenská republika mohla v tomto procese zohrať adekvátnu úlohu a potvrdiť tak svoj dlhodobý záujem o dianie v balkánskom regióne.

Je zrejmé, že NATO musí v týchto dňoch riešiť vážne otázky, ktoré ovplyvnia jeho ďalšiu budúcnosť. Posledné dve desaťročia však ukázali, že Aliancia dokázala potvrdiť svoj zmysel, a to aj v prostredí nového geopolitického usporiadania a nových bezpečnostných výziev. Nebolo by preto namieste, aby každá zmena cieľov a aktivít, akou je napríklad ukončenie súčasnej formy pôsobenia v Afganistane, bola sprevádzaná pochybnosťami o podstate jej fungovania. Novou Strategickou koncepciou si totiž NATO dokázalo jasne zadefinovať svoje ciele na nadchádzajúce obdobie. Je však rozhodujúce, aby sa spojenci týchto cieľov aj držali a presadzovali ich. No bude to možné len vtedy, ak jednotlivé štáty nebudú zatvárať oči pred problémami v obranných spôsobilostiach a vojenských kapacitách a náležite prispejú k potrebným reformám. Za tohto predpokladu NATO naďalej ostane nielen relevantným politickým fórom, ale i vojenskou alianciou s potrebnými kapacitami.