Zahraničná politika

Slovensko sa stalo poskytovateľom oficiálnej rozvojovej pomoci v dôsledku vstupu do OECD  a EÚ. Pred rokom 1989 Československo spolu s ďalšími krajinami východného bloku vyvážalo do spriateleného sveta zbrane, lekárov, geológov, technikov a tiež celé priemyselné komplexy. Na túto pomoc sme po roku 1989 nenadviazali a systém rozvojovej pomoci sa začal budovať viac-menej „na zelenej lúke“.  Pri definovaní jej geografickej orientácie jednoznačne prevládli regionálne politické záujmy vyšehradských politických elít o Balkán a východných susedov. Globálne rozvojové rámce ako miléniové rozvojové ciele zostali len okrajovými „povinnými jazdami“. Tomu zodpovedajú aj finančné alokácie pre relatívne bohaté krajiny (Middle Income Countries, MIC) ako sú Srbsko, Čierna Hora, Bosna a Hercegovina, Bielorusko či Ukrajina, v porovnaní s alokáciami pre najchudobnejšie krajiny Afriky a Ázie (Low Income Countries, LIC – krajiny s príjmami menej ako 1025 dolárov na hlavu).

Povinná solidarita

V roku 2010 dostalo Srbsko s menej ako 7,2 miliónmi obyvateľov a s nominálnym HDP vo výške 5 270 dolárov na hlavu od Slovenska v rámci oficiálnej rozvojovej pomoci toľko isto peňazí ako päť krajín z najchudobnejšej skupiny. V nich žilo 150 miliónov obyvateľov (Etiópia, Južný Sudán, Mozambik, Afganistan a Haiti) a ich nominálny HDP na hlavu bol od 360 dolárov v Etiópii po 670 dolárov v Haiti. Pre porovnanie – Česká rozvojová agentúra poskytuje krajinám so strednými príjmami ako sú Moldavsko, Mongolsko, Srbsko, Gruzínsko podobne neproporčne vysokú podporu v porovnaní s nízkopríjmovými krajinami Afriky a Ázie.

Tabuľka nižšie poskytuje prehľad toku prostriedkov slovenskej ODA v roku 2010. Vyplýva z nej, že zaokrúhlene 40 609 177 eur – alebo 73% – z celkovej pomoci SR predstavovala mnohostranná rozvojová pomoc, čiže takzvaná „povinná solidarita“. Na bilaterálnu pomoc pripadlo len 15,2 milióna eur.

Tabuľka 1: Slovenská rozvojová pomoc v roku 2010

Zdroj: Slovenská rozvojová pomoc v roku 2010, Bratislava: Platforma MVRO, September 2011.

Po rozvojových projektoch a administratívnych nákladoch šla tretia najvyššia položka z bilaterálnej pomoci na štipendiá pre študentov a výuku slovenčiny a štvrtá na utečencov.  Tieto dve položky pohltili spolu viac ako 4 milióny z 15,2 milióna eur určených na bilaterálnu rozvojovú pomoc. Hodnotiaca správa Platformy mimovládnych rozvojových organizácií (PMVRO) z roku 2011 konštatuje, že neexistujú žiadne štatistiky sledujúce koľkí zo 40 až 50 poberateľov štipendií ročne sa vrátia do svojej domovskej krajiny, ale „podľa skúseností väčšina zostáva na Slovensku, čím táto aktivita prispieva skôr k úniku mozgov z rozvojových krajín“.  Peniaze vykazované SR ako rozvojová pomoc v skutočnosti produkujú rozvojové škody. Za dva a štvrť milióna eur, ktoré tento program stojí, by Slovensko mohlo napríklad vytvoriť program „Učitelia pre Afriku“ a vysielať cezeň do chudobných krajín stovky slovenských vysokoškolských a stredoškolských učiteľov. Z takého programu by zvýšením kvality výuky benefitovali nielen desiatky tisícok študentov v Afrike, ale v konečnom dôsledku aj študenti na Slovensku. Stovky slovenských (a prípadne českých, poľských a maďarských) učiteľov by vzdelanosti v rozvojových krajinách pomohli oveľa viac ako štipendiá pre pár desiatok zahraničných študentov u nás.

V prípade 1,9 milióna eur na utečencov vykazovaných v rámci bilaterálnej pomoci v skutočnosti nejde o rozvojovú pomoc, ale ide o výdavky na našu vlastnú vnútornú bezpečnosť. Mali by teda byť časťou rozpočtu ministerstva vnútra a v ňom by aj mali byť vykazované. Inak len kreatívnym účtovníctvom podvádzame sami seba a samozrejme aj ostatný svet.

Vedú Balkán a Východná Európa

Bližší pohľad na alokácie z rozpočtovej položky „rozvojové projekty“ vo výške zaokrúhlene 5,4 milióna eur odhaľuje už spomínanú zaujatosť slovenskej ODA v prospech krajín so stredným príjmom na Balkáne a vo východnom susedstve. Napriek žiaducemu posunu v alokáciách medzi rokom 2009 a 2010 väčšina slovenskej rozvojovej pomoci stále prúdi tam, kam by vôbec nemala ísť. V roku 2010 pohltila podpora Slovak Aid pre Srbsko a ďalšie štyri malé krajiny západného Balkánu viac ako 2 milióny eur a podpora štyroch krajín Východného partnerstva – Ukrajiny, Bieloruska, Moldavska a Gruzínska – viac ako 1,1 milióna eur. Spoločne tieto dve stredne bohaté oblasti dostali viac ako polovicu slovenskej bilaterálnej rozvojovej pomoci!

Nejde o to, že by Slovensko nemalo svojich susedov podporovať – naopak. Treba ale otvorene a jasne povedať, že to, čo vykazujú ako „rozvojovú pomoc“, je v skutočnosti predvstupová pomoc v rámci procesu európskej integrácie západného Balkánu a eventuálne aj Moldavska, Ukrajiny a Bieloruska. Peniaze vyčlenené na túto pomoc preto nie je správne vykazovať ako rozvojovú pomoc a je potrebné odčleniť ich od agentúr rozvojovej pomoci. Presne tak, ako nie je podpora z fondov Európskej únie pre Bulharsko, Litvu, Lotyšsko a Rumunsko – ktoré patria podľa klasifikácie Svetovej banky ekonomicky do tej istej kategórie MIC krajín ako Srbsko, Čierna Hora, Macedónsko, Bosna a Hercegovina či Bielorusko – financovaná zo zdrojov rozvojovej pomoci EÚ, ale z úplne iných rozpočtových kapitol. Pre podporu týchto krajín by bolo adekvátne a súčasne najefektívnejšie vytvoriť samostatné špecializované národné mechanizmy v gescii ministerstiev zahraničných vecí alebo – ešte lepšie – dva regionálne mechanizmy podobné Visegrádskemu fondu. Rozvojové potreby krajín Balkánu aktívne usilujúcich o členstvo v EÚ sú s rozvojovými potrebami najchudobnejších afrických či ázijských krajín úplne neporovnateľné a rovnako neporovnateľné sú aj nástroje na účinné poskytovanie pomoci.

Nepodstatní v Afrike

Pri pohľade na scénu svetových rozvojových programov a organizácií ľahko dospejeme k záveru, že to, čo robí v Afrike slovenská alebo česká ODA je viac-menej nerelevantné. Odkrýva to napríklad pohľad  na donorskú scénu v Keni, ktorá je spomedzi nízkopríjmových krajín najväčšou cieľovou krajinou slovenskej oficiálnej rozvojovej pomoci.

Keňa dostávala v rokoch 2009 a 2010 od USA ročnú pomoc v hodnote 579 miliónov dolárov, od Svetovej banky 193 miliónov dolárov, od Veľkej Británie 125 miliónov dolárov. Desiaty najväčší donor Kene – Dánsko, krajina veľkosťou porovnateľná so Slovenskom – dala na jej rozvoj 64 miliónov dolárov. Podpora Slovak Aid bola v danom roku 966 tisíc eur, teda asi 1,3 milióna dolárov.

Podobne je to aj v Sudáne. Keďže k jeho formálnemu rozpadu na dve krajiny došlo až v lete 2011, OECD zatiaľ nemá špecifické údaje pre Južný Sudán, ktorý bol cieľovým územím slovenskej ODA. Čísla aj tak dostatočne ilustrujú trpasličiu úlohu, ktorú slovenská rozvojová  pomoc v tejto krajine zohráva. Pripomeňme si, že len rozloha Južného Sudánu je 620 000 km², teda 12-násobok rozlohy Slovenska, ale bez ciest a inej infraštruktúry.

Desiaty najväčší donor Sudánu – Nemecko – poskytol  v roku 2010 Sudánu pomoc vo výške 43 miliónov dolárov, 5-miliónové Nórsko viac ako dvojnásobok, 104 miliónov dolárov. Pomoc Slovenska v tom istom roku bola 534-tisíc eur, čiže asi 670-tisíc dolárov[1]. Aj pri zohľadnení toho, že časť nemeckej alebo nórskej rozvojovej pomoci šla do iných oblastí Sudánu – napríklad do Darfuru – niet pochýb, že aj v Južnom Sudáne zohráva rozvojová pomoc zo Slovenska minimálnu úlohu. Pomoc Česka, Maďarska a Poľska na tom nie je inak: Nemecko, desiaty najväčší donor Etiópie, ktorá je programovou krajinou českej ODA, jej v roku 2010 poskytol pomoc vo výške 88 miliónov dolárov.

A zase tie inovácie

Zásadná otázka potom je: môžu mať „trpaslíci“ rozvojovej pomoci aj iný zmysel ako okrasný? Odpoveď je podmienečné áno. Majú ho vtedy, keď na scénu rozvojovej pomoci dokážu priniesť niečo nové, keď dokážu obsadiť neobsadenú, ale dôležitú niku v priestore alebo tematicky. Čo teda robiť, aby sme vyrástli z postoja infantilných národov, ktoré desaťročia s natrčenými rukami prijímajú štedrú pomoc od iných, a stali sa dospelými národmi ochotnými a schopnými štedro a účinne pomáhať tým, ktorí sú na tom najhoršie?

Na politickej úrovni to samozrejme znamená začať brať vážne sľuby, ktoré sme dali pri vstupe do OECD a EÚ. Je skutočne nedôstojné snažiť sa tieto záväzky nenápadne ignorovať v nádeji, že si to nikto nevšimne. Rovnako trápne je vyhovárať sa na hospodársku krízu alebo nedostatok financií. Ten bude so železnou neúprosnosťou aj ďalšie roky. Visegrádska štvorka je prijímateľmi o rády vyššej pomoci z fondov EÚ ako sama vydáva na pomoc, a to aj napriek tomu, že všetky krajiny V4 patria do skupiny najbohatších štátov sveta. Je preto potrebné rešpektovať záväzok dávať v roku 2015 na rozvojovú pomoc 0,35 % ich HDP. Znamená to, že v prípade krajín V4 ju treba zvýšiť v priebehu troch rozpočtov – 2013, 2014 a 2015 – troj- až štvornásobne. V prípade Slovenska z 56 miliónov na zhruba 220 miliónov eur.

Okrem peňazí

Finančná rozvojová pomoc je len jednou súčasťou z balíka rozvojových intervencií, ktorými vyspelé krajiny podporujú rozvoj v chudobnom svete a ktoré hodnotí Index nasadenia pre rozvoj (Committment to Development Index, DCI).  Ďalšie dôležité rozvojové intervencie sú politiky v oblasti otvorenosti trhov, prijímania imigrantov, prispievania k bezpečnosti, transferu technológií, podpory súkromných investícií do chudobných krajín a politiky ochrany životného prostredia. Kde dnes Slovensko, Česko, Poľsko či Maďarsko v týchto oblastiach stoja, nevieme.

Jedna z úloh pre zahraničnú politiku V4 je preto stať sa v rámci OECD členmi Výboru pre rozvojovú pomoc (DAC – Development Assistance Committee) a požiadať o naše začlenenie do každoročného hodnotenia Indexu nasadenia pre rozvoj. Až potom získame komplexnejší obraz o tom, ako si v tejto oblasti vedieme, a súčasne sa staneme predmetom porovnávania a „peer pressure“. Pripomeňme si, že Južná Kórea, ktorá sa stala členom OECD súčasne s väčšinou V4, je členom DAC už niekoľko rokov a vďaka tomu už niekoľko rokov pozná svoj DCI.

Keď sa začneme na rozvojovú pomoc pozerať z tejto širšej perspektívy, môžeme zistiť, že navýšenie financií pre ODA na úroveň 0,35 % HDP nemusí byť politicky najnáročnejšia úloha: omnoho ťažšie môže byť napríklad rozhodnutie prijímať viac imigrantov alebo posielať našich vojakov do mierotvorných misií v nebezpečných a nehostinných tropických krajinách. Napriek tomu práve rozvojový dosah účasti na takýchto intervenciách môže byť povedzme v prípade Južného Sudánu omnoho významnejší ako podpora pár rozvojových projektov.

Zvýšenie objemu prostriedkov na rozvojovú pomoc v duchu medzinárodných záväzkov, preklasifikovanie pomoci  Balkánu a Východnému susedstvu z rozvojovej na predvstupovú pomoc,  zrušenie neefektívnych a zrejme dokonca škodlivých štipendií, skončenie s praxou vykazovania asistencie utečencom v rámci finančnej rozvojovej pomoci sú všetko kroky, ktoré by zvýšili objem prostriedkov dostupných pre pomoc najchudobnejším krajinám. V prípade slovenskej ODA by aj bez zvýšenia rozpočtu na rozvojovú pomoc v zmysle záväzkov Slovenskej republiky mohlo ísť až o zhruba 7 miliónov eur, teda z 1,6 milióna v roku 2010 na asi 8,5 milióna eur (v kurze v auguste 2012 asi 10,6 milióna dolárov). Pokiaľ by sa celá túto suma skoncentrovala na jedinú krajinu – konkrétne Keňu, v ktorej je slovenská rozvojová pomoc najhlbšie ukotvená – predstavovala by slovenská rozvojová pomoc ani nie 20 % zo 64 miliónov dolárov, ktoré na pomoc Keni v roku 2010 poskytlo Dánsko.

Menej Sudánu, viac Kene

Tých 10,6 milióna dolárov už nie je trpasličia suma, napriek tomu je to v krajine s rozlohou 580 000 km² a so 42 miliónmi obyvateľov (v roku 2012) kvapka v mori. Na dosiahnutie maximálneho rozvojového dopadu by ju bolo preto potrebné ďalej koncentrovať: geograficky aj tematicky. Pri tomto by malo Slovensko pozorne zobrať do úvahy analýzu rozvojových pascí spracovanú oxfordským ekonómom a bývalým riaditeľom Development Research Group Paulom Collierom, vrátane problému pasce, v ktorej sú vnútrozemské krajiny s nedostatočne rozvinutými domácimi trhmi a problematickými susedmi. Z tejto analýzy vyplýva napríklad vynikajúca príležitosť geograficky zamerať slovenskú rozvojovú pomoc na užšie, ale strategicky najvýznamnejšie územie.

Keňa, Tanzánia, Uganda, Rwanda a Burundi sú krajiny, ktoré sa dlhodobo usilujú o svoju užšiu integráciu v rámci Východoafrických spoločenstiev (East Africa Communities, EAC). Kým Keňa a Tanzánia sú prímorské krajiny, Uganda, Rwanda a Burundi sú krajiny vo vnútrozemí a ich rozvoj je teda do značnej miery závislý na vývoji a infraštruktúre v Keni a Tanzánii. Proces východoafrickej integrácie má históriu dlhých vzletov a pádov a jeho výsledky sú chatrné. Jedna z dynamík, ktoré integráciu piatich štátov so 130 miliónmi obyvateľov sťažujú, sú napríklad obavy ekonomicky menej rozvinutých krajín z dominancie dravého podnikateľského sektoru Kene. Pre EAC by mohli byť užitočné a inšpirujúce nedávne aj súčasné skúsenosti krajín V4 s procesmi postupnej integrácie malých a ekonomicky slabých krajín V4 do EÚ, ale aj detaily vyšehradskej spolupráce, zmysel a fungovanie Visegrádskeho fondu a mnohé iné.

S využitím Collierovej analýzy by bolo účelné sústrediť slovenskú ODA pre východnú Afriku na geograficky užší segment územia East Africa Communities, konkrétne na jadrové územie východoafrického integračného procesu v prihraničnej oblasti Kene, Tanzánie a Ugandy. Toto územie zhruba v tvare tenisovej rakety zahrňuje okrem oblasti kensko-tanzánijského prihraničia aj celé pobrežie Viktóriinho jazera. Otvorená by bola aj možnosť podpory pilotných aktivít a projektov v Rwande a Burundi.

Vymedzený priestor je kľúčový z hľadiska procesu východoafrickej integrácie a z praktického hľadiska je väčšina z neho dobre prístupná, a teda aj ľahšie a lacnejšie monitorovateľná, napríklad zo slovenskej ambasády v Nairobi pokrývajúcej všetkých 5 krajín EAC. Súčasne zahrňuje mnoho z kľúčových urbanizačných centier Kene, Tanzánie a Ugandy, vrátane východoafrického „Bruselu“,  mesta Arushe, sídla orgánov EAC. Región teda poskytuje dostatočne silný absorpčný priestor pre podporu veľkého množstva malých projektov s veľkým lokálnym rozvojovým dopadom. Ani 10-miliónový ročný rozpočet slovenskej rozvojovej pomoci žiaľ neumožní podporovať potrebné infraštrukturálne projekty typu železníc, ciest a mostov, ale mohol by napríklad prispieť k zlepšeniu dopravného využitia Viktóriinho jazera, ktoré je dnes v horšom stave ako bolo za čias Britského impéria.

Tomuto návrhu by ľudsky úplne pochopiteľne oponovali mimovládne organizácie angažované v pomoci v Južnom Sudáne. Faktom ale je, že Slovensko nemá finančné a ani ľudské kapacity na to, aby slovenská rozvojová pomoc v tejto rozľahlej, ťažko dostupnej a konfliktnej krajine mohla priniesť významnejší rozvojový dopad. V Južnom Sudáne dokážu naši lekári, učitelia alebo poľnohospodárski odborníci zlepšiť podmienky života tisícok ľudí a určite aj zachrániť mnoho životov. Náklady na poskytovanie a monitorovanie rozvojovej pomoci v tejto krajine sú však mimoriadne vysoké a vzhľadom na možnosti takého malého hráča, akým je slovenská ODA, neudržateľné. V podmienkach trvalého násilia objektívne nie sme schopní ani len udržať v prevádzke niektoré už rozbehnuté projekty.

Slovensko a V4 navyše na rozdiel od procesov integrácie nemá s konfliktmi a postkonfliktovými intervenciami žiadne skúsenosti.  Nemá  v tejto oblasti žiadne komparatívne výhody oproti krajinám, ktoré si v tejto sfére vybudovali ľudské a technické kapacity. Pozdvihnutie Južného Sudánu bude  veľmi dlhodobým procesom, v ktorom s výnimkou plánov na výstavbu ropovodu cez severnú Keňu momentálne nevidno žiadne hodnoverné „okno príležitosti“, v akom by mohla slovenská pomoc zohrať katalytickú alebo inak významnú úlohu s potenciálom skutočne posunúť krajinu. Je vysoko pravdepodobné, že táto krajina bude ešte mnoho rokov v stave viac-menej permanentnej krízy, teda v stave, v ktorom má miesto skôr humanitárna ako rozvojová pomoc.

Rozvoj tretieho sektora

Postkomunistickým krajinám strednej Európy, ktoré v uplynulých dvoch dekádach prešli transformáciou svojich spoločností, sa ponúka možnosť využiť získané skúsenosti aj v rozvojovej pomoci. V prípade Slovenska šlo o búrlivú transformáciu a politici pri moci radi a rýchlo zabúdajú, že na jej úspechu sa zásadným spôsobom podieľali mnohé mimovládne organizácie a nadácie podporované Západom. Dnes by sme mohli aj v rozvojovej práci v Afrike využiť skúsenosti z podpory rozvoja neziskových organizácií u nás zahraničnými donormi, predovšetkým americkými súkromnými nadáciami. Aj slovenská ODA by mohla efektívne využívať viacročné granty na zvýšenie svojho dopadu. Efekt 30 000 eur rozložených na trojročný program je skoro vždy väčší ako efekt jednoročného grantu v tej istej výške. Ďalšie doma odskúšané nástroje sú „matching“ a „challenge“ granty, ktoré sú vhodné na stimulovanie zapojenia aktérov ako sú obce, mestá, školy a širší okruh občianskych organizácií do rozvojovej pomoci, twinningu miest a budovania kapacít neziskových organizácií a nadácií vo východnej Afrike.

Lenže tu je problém: inštitucionálna pamäť toho, čo sa v 90. rokoch dialo v občianskej spoločnosti na Slovensku, nikdy neležala a neleží v štátnom aparáte a v politických stranách. Až na malé a vzácne výnimky má štátny aparát, vrátane rezortu zahraničných vecí, len veľmi nejasné tušenie o nástrojoch a práci občianskych organizácií a domácich aj zahraničných nadácií na Slovensku.

Profesionálov máme, ale nie na správnych miestach

Konečne je tu problém profesionálnej kompetentnosti aparátu slovenskej ODA. Je len veľmi málo pravdepodobné, že by bolo možné niekoľkonásobne zvýšiť výkonnosť a dopad slovenskej rozvojovej pomoci bez toho, aby Ministerstvo zahraničia zmeniloprístup k rozvojovej spolupráci a nezabezpečilo personálne obsadenie Slovak Aid pracovníkmi s relevantným vzdelaním a skúsenosťami zo života a terénnej práce v najchudobnejších rozvojových krajinách. Na Slovensku je dnes už dostatok ľudí, ktorí takéto skúsenosti majú, takže posun od trafík k meritokracii a kompetentnosti je tu v prípade politickej vôle úplne reálny.