Zahraničná politika

Oblasť obrany bola od vzniku Európskej únie (EÚ) jednou z jej najmenej integrovaných segmentov. Až zmena bezpečnostného prostredia v Európe začala meniť prístup členských štátov EÚ (aj NATO) k bezpečnosti a obrane. Tá začala zvýšením počtu konfliktov a nestability v európskom susedstve v roku 2014 – jednak rusko-ukrajinským konfliktom a ilegálnym anektovaním Krymského polostrova Ruskou federáciou, ale aj pretrvávajúcimi konfliktmi na Blízkom východe či zlyhávajúcimi štátmi v severnej Afrike a v oblasti Sahelu a s tým súvisiacou migráciou. Ďalšie politické faktory naštartovali debaty v Európe o zaistení vlastnej bezpečnosti a mieru na kontinente, ktoré boli roky vnímané ako samozrejmosť. Prvým z týchto faktorov bolo rozhodnutie Spojeného kráľovstva v júni 2016 odísť z Európskej únie. Druhým faktorom bola zmena americkej administratívy, ktorá začala výrazne hlasnejšie hovoriť, aby sa Európa nespoliehala len na bezpečnostné garancie Spojených štátov a prevzala väčšiu mieru zodpovednosti za svoju obranu. Tretím, nemenej dôležitým faktorom, bol aj fenomén terorizmu, ktorý vyvolal v európskej spoločnosti potrebu zvýšenia bezpečnosti.

V júni 2016 predstavila únia svoju novú Globálnu stratégiu[1] a začala s napĺňaním jej cieľov. V Globálnej stratégii si členské štáty zadefinovali novú úroveň ambície, ktorou je „schopnosť Európy zaistiť bezpečnosť v rámci aj mimo jej hraníc“. EÚ by sa podľa nej mala sústrediť na tri priority: schopnosť reagovať na vonkajšie konflikty a krízy, budovanie kapacít partnerov a ochranu Únie a jej občanov.

Strategická autonómia či európska armáda?

V európskom politickom priestore už niekoľko rokov rezonuje slovné spojenie európska armáda. Opakovane ho čoraz viac počuť aj z úst predstaviteľov Francúzska či Nemecka. Spoza Atlantického oceánu však nie vždy nachádza tento pojem pochopenie. Nemecká kancelárka Merkelová vo svojom novembrovom prejave v Európskom parlamente hovorila „o vízii založenia európskej armády jedného dňa“[2], čím sa pridala napríklad k predsedovi Európskej komisie Junckerovi či francúzskemu prezidentovi Macronovi, ktorí túto myšlienku načrtli už skôr. Oblasť obrany je v súčasnosti suverénnou záležitosťou členských štátov a na vytvorenie spoločnej armády momentálne absentuje najmä silná politická vôľa. Preto je možné vnímať debatu o európskej armáde skôr ako príležitosť pripísať obranným iniciatívam ako je PESCO adekvátnu dôležitosť. Naproti tomu, strategická autonómia Únie v oblasti obrany je však ambíciou podstatne realistickejšou a spomína sa aj v Globálnej stratégii EÚ. Francúzsky prezident Macron je jedným z najväčších zástancov myšlienky o strategickej autonómii EÚ a v jeho prejavoch (v Európe aj mimo nej) zaznieva tento pojem často. Podľa podpredsedníčky Európskej komisie Federicy Mogherini má strategická autonómia v konečnom dôsledku posilniť schopnosť EÚ konať a spolupracovať s partnermi, vrátane Aliancie a Spojených štátov“.

PESCO vo svojom prvom roku

Takmer rok po implementovaní „spiacej krásky Lisabonskej zmluvy“ – Stálej štruktúrovanej spolupráce známej pod skratkou PESCO – krajiny EÚ zhodnotili naštartovanie obrannej spolupráce pozitívne. V oblasti obranných iniciatív EÚ boli indikované plánované kroky do blízkej budúcnosti. Asi najpraktickejší spôsob prehlbovania spolupráce v oblasti obrany medzi štátmi predstavujú už dva prijaté balíky projektov PESCO[3]. Napriek tomu, že tieto projekty sú viditeľným a hmatateľným prvkom takejto spolupráce, tvoria iba jeden z 20 záväzkov, ku ktorým sa zúčastnené členské krajiny PESCO prihlásili[4]. Ďalšie záväzky PESCO hovoria napríklad o pravidelnom zvyšovaní rozpočtov na obranu, investíciách do výskumu a technológií, ale aj o väčšej spolupráci v oblasti kybernetickej obrany či zlepšení vojenskej mobility.

Jednou z veľmi aktuálnych tém, ktoré sa diskutujú na pracovných úrovniach v Bruseli, je miera zapojenia tretích krajín v projektoch PESCO. Pri tejto debate sa znovu objavili nezhody v predstave o inkluzivite či exkluzivite samotnej iniciatívy. Prvý raz sa táto dichotómia objavila ešte pred spustením samotnej iniciatívy a jej nositeľmi boli paradoxne práve Francúzsko a Nemecko. Napokon sa presadil nemecký pohľad na spoluprácu, čím PESCO nabralo výrazne inkluzívny charakter, lebo jeho súčasťou sú takmer všetky členské štáty EÚ, s výnimkou Spojeného kráľovstva odchádzajúceho z Únie, Malty a Dánska. Podobne aj pri debate o možnosti zapojenia tretích krajín do projektov PESCO vznikli opäť dve skupiny krajín, pričom jedna z nich presadzuje väčšiu otvorenosť zapojenia tretích krajín, druhá, naopak, presadzuje prísnejšie kritériá, a tak zaistenie exkluzivity PESCO výhradne pre európske krajiny. Diskusiu o účasti tretích krajín v projektoch PESCO je potrebné vnímať najmä z pozície technicky vyspelých a silných obranných priemyslov v aliančnom prostredí, ale aj ako snahu o pokračovanie úzkej spolupráce so Spojeným kráľovstvom po jeho odchode z Únie. Na druhej strane, na podnet francúzskeho prezidenta Macrona bola založená Európska intervenčná iniciatíva[5], ktorej súčasťou je 10 európskych štátov, pričom s výnimkou Fínska sú všetky krajiny členom EÚ aj NATO. Prezident Macron tak presadil „exkluzívny klub schopných a ochotných krajín“, ktoré chcú prehlbovať vojenskú spoluprácu a nasadzovať svoje sily do misií a operácií krízového manažmentu. Túto iniciatívu je možné chápať aj ako pokračovanie snahy Francúzska o udržanie exkluzivity, ktorá bola pôvodne francúzskou predstavou o PESCO.

Progres nielen v PESCO

Za uplynulý rok sa vo vojenskej oblasti Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (SBOP) naštartovalo viacero iniciatív, ktoré majú spoločne koherentným spôsobom napomôcť k dosiahnutiu úrovne ambície EÚ. Krajiny tak chcú posilňovať nedostatkové spôsobilosti identifikované v Pláne rozvoja spôsobilostí finančne ročným prehľadom o spôsobilostiach a praktickou realizáciou prostredníctvom mnohonárodných projektov spolupráce (nielen projektov PESCO).

Jednou z iniciatív, ktoré majú napomôcť naplneniu úrovne ambície EÚ, je aj hodnotenie v podobe Ročného prehľadu o obrane (CARD). Za uplynulý rok sa uskutočnila skúšobná verzia tohto hodnotenia, v ktorom sa identifikovali priority zúčastnených členských štátov v oblasti rozvoja spôsobilostí a hodnotili sa plány obranných výdavkov. Hodnotenie CARD je v súlade s Plánom rozvoja spôsobilostí v Únii, ako aj s Procesom obranného plánovania v NATO. Na jeseň roku 2019 by sa mal uskutočniť prvý úplný cyklus CARD, čím sa naštartuje obranné plánovanie EÚ.

Prístup členských krajín k obrane je vôbec po prvýkrát podporený aj finančným potenciálom v podobe návrhu Európskej komisie na vytvorenie Európskeho obranného fondu (EDF). Fond bude slúžiť na finančnú podporu investícií do výskumu a vývoja obranných spôsobilostí a podporovať rozvoj tých prioritných, vychádzajúc z Plánu rozvoja spôsobilostí. V pripravovanom viacročnom finančnom rámci tak vôbec po prvý raz bude súčasťou spoločného rozpočtu Únie aj oblasť obrany. EDF má totiž na roky 2021 – 2027 navrhnutý rozpočet 13 miliárd eur a mal by pokrývať dve oblasti financovania – vývojovú (8,9 mld. eur) a výskumnú časť (4,1 mld. eur)[6]. Hlavným finančným nástrojom bude poskytovanie grantov na projekty, ktorých výzvy budú zverejnené v Úradnom vestníku EÚ. Vyčlenenie financií na oblasť rozvoja obranných spôsobilostí umožňuje implementáciu ambície EÚ, a zároveň potvrdzuje, že EÚ chce v oblasti obrany robiť viac. Z finančného aj kapacitného hľadiska je to dôležitý aspekt. Najmä menšie krajiny si totiž nemôžu dovoliť duplikovať svoje úsilie v obrane, čo vyplýva aj z faktu, že disponujú len jedným balíkom síl.

Spolupráca EÚ a NATO má svoju vlajkovú loď

Vzhľadom na to, že NATO je dlhodobo garantom bezpečnosti na európskom kontinente, často sa vynárajú pochybnosti o potrebe EÚ angažovať sa v segmente obrany. Únia však nemá záujem ani ambíciu zastrešovať teritoriálnu obranu a duplikovať úlohu Aliancie. Nedá sa tak hovoriť o priamej konkurencii zo strany EÚ voči Aliancii. EÚ a NATO však spolupracujú, zintenzívňujú stretnutia na rôznych pracovných úrovniach, čím sa posilňuje aj vzájomná informovanosť. Rastúci trend spolupráce EÚ a NATO je nastavený od Varšavského samitu NATO v roku 2016, keď predseda Európskej komisie Juncker, predseda Európskej rady Tusk a generálny tajomník NATO Stoltenberg podpísali Spoločnú deklaráciu o spolupráci[7]. Rovnako potvrdili túto spoluprácu podpísaním už druhej Spoločnej deklarácie aj v roku 2018 na samite NATO v Bruseli[8]. Obe organizácie identifikovali 7 spoločných oblastí spolupráce a do dnešného dňa je zadefinovaných 74 konkrétnych akcií, ktoré majú túto spoluprácu realizovať aj v praxi.

Za vlajkovú loď spolupráce medzi Úniou a Alianciou sa momentálne označuje tzv. vojenská mobilita. Jej cieľom je urýchliť cezhraničné presuny vojenskej techniky, personálu, ako aj urýchliť systém udeľovania povolení na prechod hraníc, vrátane diplomatických povolení. Kontext zlepšenia vojenskej mobility je však oveľa širší, keďže jedným z aspektov je aj zlepšenie dopravnej infraštruktúry, ale aj opatrenia týkajúce sa ciel a oblasti daní či prepravy nebezpečného nákladu. V kontexte EÚ sa venuje pozornosť vojenskej mobilite hneď na dvoch úrovniach: prvou z nich je úroveň Európskej komisie, ktorá koncom marca 2018 vydala Akčný plán vojenskej mobility[9], druhou je projekt PESCO s názvom Vojenská mobilita vedená Holandskom, ktorá ako jediný projekt PESCO zahŕňa všetky zúčastnené členské štáty. Vojenská mobilita je aj súčasťou Bruselského komuniké zo samitu NATO z tohto leta. Dvadsaťdva spoločných krajín Únie a Aliancie robí spoluprácu oboch organizácií v oblasti vojenskej mobility prirodzenou. Svoje kroky navzájom harmonizujú, čo je viditeľné aj na prelínajúcich sa záväzkoch, ku ktorým sa členské štáty oboch organizácií zaviazali v tomto roku. Čo sa týka finančných aspektov, Európska komisia vyčlenila na roky 2021 – 2027 v rámci kapitoly Obrana na posilnenie dopravnej infraštruktúry v rámci vojenskej mobility 6,5 miliardy eur[10]. Na druhej strane, NATO financie na oblasť infraštruktúry vyčlenené nemá, čo dáva priestor aj krajinám Aliancie (ktoré sú aj členmi Únie) čerpať financie z Európskej komisie.

Prevzatie väčšej zodpovednosti

Dnešné debaty o strategickej autonómii sú z veľkej časti aj reakciou európskych vlád na dlhodobú kritiku Washingtonu, aby prevzali viac zodpovednosti za obranu v rámci Aliancie. Z vyššie uvedených procesov a iniciatív EÚ je vidieť, že obranná politika je na rokovaniach v Bruseli veľmi dynamická a živá. Akýkoľvek rozvoj spôsobilostí (vojenských aj civilných) na európskom kontinente v kontexte Únie znamená posilnenie spôsobilostí aj v kontexte NATO. Stálou štruktúrovanou spoluprácou si tak členské štáty v Aliancii plnia svoju domácu úlohu prebrať väčšiu zodpovednosť za vlastnú bezpečnosť, po ktorej Spojené štáty (nielen súčasná americká administratíva) dlhodobo volajú.

Únia vo všetkých spomínaných iniciatívach zdôrazňuje princípy, na ktorých stojí spolupráca s NATO – a teda komplementaritu, vyhýbanie sa duplicitám, transparentnosť a otvorenosť. Na záver: úspech PESCO bude závisieť aj od miery koherencie medzi jednotlivými obrannými iniciatívami (PESCO, EDF a CARD) a ich súladom s Plánom rozvoja spôsobilostí. Posilňovanie SBOP (vojenskej aj civilnej) a cieľ EÚ dosiahnuť strategickú autonómiu v oblasti obrany možno vnímať ako jeden kompaktný proces. To v konečnom dôsledku posilní okrem EÚ aj európsky pilier NATO a celkovo Alianciu, ktorá podľa početných politických vyjadrení zostáva garantom kolektívnej obrany jej členov.

---

[1] Európska služba pre vonkajšiu činnosť: Globálna stratégia pre zahraničnú a bezpečnostnú politiku Európskej únie. 2016. https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/eugs_sk_version.pdf

[2] POLITICO: Merkel joins Macron in calling for EU army to complement NATO. 2018. www.politico.eu/article/angela-merkel-emmanuel-macron-eu-army-to-complement-nato/

[3] V roku 2018 boli prijaté dva balíky projektov PESCO. Dokopy 34 projektov PESCO rozvíja spoluprácu zúčastnených členských štátov PESCO vo viacerých oblastiach (napr. výcvik, rozvoj pozemných, námorných, vzdušných spôsobilostí, ale aj oblasť kybernetickej obrany). Zoznam projektov PESCO: www.consilium.europa.eu/media/37028/table-pesco-projects.pdf

[4] Notification on Permanent Structured Cooperation (PESCO) to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign and Security Policy. 2017. www.consilium.europa.eu/media/31511/171113-pesco-notification.pdf

[5] The Guardian: Nine EU states sign off on joint military intervention force. 2018. www.theguardian.com/world/2018/jun/25/nine-eu-states-to-sign-off-on-joint-military-intervention-force

[6] European Commission: EU BUDGET FOR THE FUTURE. 2018. https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/budget-may2018-eu-defence-fund_en_0.pdf

[7] Spoločná deklarácia o spolupráci EÚ – NATO. 2016. www.consilium.europa.eu/media/21481/nato-eu-declaration-8-july-en-final.pdf

[8] Spoločná deklarácia o spolupráci EÚ – NATO. 2018. www.consilium.europa.eu/media/36096/nato_eu_final_eng.pdf

[9] SPOLOČNÉ OZNÁMENIE EURÓPSKEMU PARLAMENTU A RADE o akčnom pláne vojenskej mobility. 2018. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=JOIN:2018:0005:FIN:SK:PDF

[10] European Commission: EU Budget: Commission proposes increased funding to invest in connecting Europeans with high-performance infrastructure. 2018. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4029_en.htm

Autorka je poradkyňou štátneho tajomníka Ministerstva obrany SR a zároveň doktorandkou pôsobiacou na Katedre politológie Filozofickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave. Všetky názory uvedené v článku patria výhradne autorke a nemusia korešpondovať so stanoviskami Ministerstva obrany SR.