Zahraničná politika

Výsledky štyroch rokov

Východné partnerstvo bolo spustené na základe spoločnej iniciatívy Poľska a Švédska. Ich cieľom bolo politicky, ekonomicky a sociálne priblížiť východné susedstvo k Európskej únii. EÚ im ponúkla zvýšiť úroveň spolupráce z „partnerstva“ na „politickú asociáciu“, aby mali susedské krajiny motiváciu presadzovať tieto ciele. Najdôležitejším elementom tejto „vyššej verzie“ sú bilaterálne asociačné dohody (Asociation agreement – AA), ktoré obsahujú aj súhlas s vytvorením prehĺbenej a komplexnej zóny voľného obchodu (Deep and comprehensive free trade area – DCFTA). Obe dohody sú podmienené prebratím podstatnej časti európskeho acquis communauitaire a implementovaním politických a ekonomických reforiem.

Asociačná dohoda a DCFTA nemajú byť iba cieľom, ale aj nástrojom, ktorým môže Únia v partnerských krajinách podporiť modernizačný proces. Okrem dohôd sa na rokovací stôl medzi EÚ a krajinami Východného partnerstva dostala aj otázka liberalizácie vízovej povinnosti. Tá je  podmienená splnením kritérií nastavených Európskou úniou, vrátane kontroly a správy hraníc a realizáciou reforiem v oblasti vnútorných záležitostí.

Výsledky posledných štyroch rokov a záver summitu sú však v porovnaní s oficiálnymi cieľmi východnej politiky EÚ nepresvedčivé. I keď Gruzínsko a Moldavsko parafovali svoje asociačné dohody, dlho očakávaný podpis dohody Ukrajinou sa nekonal. V poslednej minúte pred summitom ho nečakane pozastavil ukrajinský prezident Viktor Janukovyč. Arménsko, ktoré malo taktiež parafovať dohodu vo Vilniuse, pozastavilo asociačný proces už v septembri 2013, keď sa po rokovaniach s prezidentom Putinom rozhodlo pre Ruskom zriadenú colnú úniu. Žiadne výrazne výsledky neboli dosiahnuté ani v asociačnom procese s Azerbajdžanom, i keď Baku by mohlo podpísať Dohodu o liberalizácii vízovej povinnosti, ktorá by zjednodušila procedúru získavania krátkodobých víz pre Azerbajdžancov do EÚ. V prípade Moldavska Európska komisia navrhla bezvízový styk pre občanov s biometrickým pasom len krátko pred summitom, ale tento krok ešte musí byť schválený Európskym parlamentom a členskými štátmi EÚ. Žiadny progres nezaznamenal ani vzťah s Bieloruskom. Pre Minsk aj naďalej platí červená v bilaterálnej dimenzii Východného partnerstva, teda na oficiálnej úrovni.

Príčin relatívne pomalého progresu (v porovnaní s vysokými očakávaniami zo strany EÚ) a neočakávaných zmien v bilaterálnych vzťahoch je hneď niekoľko, a navzájom sa ovplyvňujú. V niektorých prípadoch bolo reformné odhodlanie viacerých partnerských krajín o niečo slabšie, ako Brusel očakával, pretože krajiny neboli až také presvedčené balíkom ponúkaným zo strany EÚ. Pri analýze postvilniuskej situácie je nevyhnutné brať do úvahy aj nedostatky samotnej politiky EÚ. Ďalším faktorom je narastajúci tlak zo strany Ruska. Ak Únia tieto výzvy a nedostatky nevezme do úvahy a nebude hľadať spôsoby, ako ich riešiť, úspech celej politiky bude prinajmenšom otázny.

Chýbajúce finalité politique

Deklarácia summitu naznačuje, že Európska únia opäť nevedela prekonať svoje vnútorné rozdiely a nedostatok vízie,  čo sa týka finalité politique východnej politiky. Hlavný cieľ Východného partnerstva a potenciál európskej perspektívy pre partnerské krajiny ostáva nejasný. Tento staronový stav je odrazom rôznorodých záujmov členských štátov, ktoré sú buď za ponúknutie možnosti členstva v EÚ v dlhodobom horizonte, alebo proti. V prvej skupine figurujú napríklad vyšehradské krajiny, pobaltské štáty a Švédsko, v druhej prevažne južné členské štáty a Francúzsko.

Bez ponúknutia jasnej perspektívy nie je Východné partnerstvo schopné získať na svoju stranu nerozhodné vlády, respektíve vlády, ktoré si nie sú isté, či chcú investovať do nákladných reforiem, aby boli pravidlá v ich krajinách v súlade s požiadavkami EÚ.

Summit zároveň opäť ukázal, že Únia je schopná dosiahnuť hmatateľné výsledky len v tých krajinách, kde boli vlády už predtým silno presvedčené a oddané európskej orientácii (Moldavsko) a alternatívne smerovania zahraničnej politiky nemysliteľné (Gruzínsko). Moldavsko a Gruzínsko sa intenzívne zapájali do reformných procesov aj napriek chýbajúcej perspektíve a vyjadrili svoj záujem stať sa členmi EÚ v budúcnosti. V štátoch, kde situácia nebola až taká jasná, súčasný rámec a intenzita aktivít a ponúk zo strany EÚ nestačili na to, aby sa pretavili do podstatného rozvoja a napredovania ich vzájomných vzťahov.

Ak je cieľom Európskej únie aj naďalej angažovať krajiny, ktoré už jasne vyjadrili svoje proeurópske smerovanie, musí byť schopná pomôcť im vyrovnať sa s nákladmi a potenciálnymi negatívnymi následkami implementovania AA a DCFTA. Okrem politických strát, ktorým by súčasné vlády čelili v dôsledku demokratizácie politického systému, by totiž implementovanie DCFTA prinieslo so sebou aj finančné straty. Zosúladenie s vysokými štandardmi EÚ kladie na ekonomiky partnerských krajín veľkú záťaž a viedlo by priamo aj k vyšším výrobným nákladom. Zvýšená konkurencia môže mať, naopak, negatívne následky na výrobcov, a tým pádom viesť k zníženiu štátnych ziskov v krátkodobom horizonte. Preto Únia ponúkla partnerským krajinám finančnú pomoc, prostredníctvom ktorej im mala asistovať v ich reformných snahách. Je však otázne, či je pôvodných 600 miliónov eur na obdobie rokov 2010 – 2013, neskôr zvýšených na 2,5 miliárd eur, dostatočnou sumou na vyváženie nákladov, ktoré je dnes ešte stále zložité presne odhadnúť.

V súvislosti s reformnými nákladmi viaceré štúdie zdôrazňujú, že v prípade, ak krajiny podpíšu a implementujú dohody s EÚ, v strednodobej a dlhodobej perspektíve im to prinesie výhody. Otvorením nových trhov sa zvýši export, ceny klesnú v dôsledku konkurencie a zvýši sa kvalita výrobkov a podnikania. Dohody prinesú aj vyššie investície, pretože sa zvýši predvídateľnosť a právna istota podnikateľského prostredia. Ekonomiky partnerských krajín sa tak budú rozvíjať a modernizovať. V prípade Moldavska by to znamenalo v dlhodobom horizonte nárast HDP o 6,4 % a v prípade Gruzínska 4,3 %. Ukrajine by DCFTA priniesla podľa niektorých odhadov nárast HDP až o 11,8 %. V Azerbajdžane sa doteraz o DCFTA ani nehovorilo, a v prípade Arménska už nehovorí. Azerbajdžan nie je členom Svetovej obchodnej organizácie, a práve členstvo je jednou zo základných podmienok DCFTA. Arménsko sa rozhodlo pre colnú úniu, ktorá znemožňuje podpísanie obchodnej dohody s EÚ.

Hra s nulovým výsledkom

Napriek deklaráciám európskych lídrov o tom, že neočakávajú od krajín Východného partnerstva, aby sa rozhodli medzi EÚ a Ruskom, Brusel bol nakoniec Moskvou dotlačený do hry s nulovým výsledkom. Jednou zo základných charakteristík tejto „hry“ je fakt, že sa stáva čoraz zložitejším vyhnúť sa „súťaženiu“ o krajiny v spoločnom susedstve. Európsku úniu to stavia do obzvlášť zložitej situácie, pretože Rusko má už len z historického hľadiska v regióne silnejší vplyv. Obchodné vzťahy sú stále rovnako silné a krajiny Východného partnerstva sa vo veľkej miere spoliehajú na export do Ruska a postsovietskeho priestoru. V porovnaní s európskym pracovným trhom je ten ruský otvorený občanom Ukrajiny, Moldavska alebo Gruzínska, a túto možnosť aj intenzívne využívajú. Ruský vplyv posilňuje aj fakt, že Kremeľ od svojich susedov nežiada nákladné reformy ako EÚ výmenou za finančnú a politickú pomoc. Zároveň sa nebráni ani tomu, aby na krajiny vyvíjal aj priamy nátlak. Príkladom sú nedávne obchodné obmedzenia, ktoré Rusko uvalilo na ukrajinské a moldavské výrobky, používanie cien a dodávky zemného plynu ako vydierací prostriedok alebo prítomnosť ruských vojakov v separatistických entitách v Gruzínsku a Moldavsku.

Európska únia čelí vo svojom východnom susedstve novej situácii: nie je prvou voľbou pre svojich partnerov, ako to bolo napríklad v prípade krajín strednej Európy. V dôsledku historických väzieb, ekonomických vzťahov a závislosti na Rusku nie je samozrejmé, že krajiny Východného partnerstva vnímajú európsku cestu pozitívnejšie než tú ruskú alebo vlastnú. Keď Európska únia vytvárala svoju východnú politiku, do veľkej miery sa nestarala, respektíve nevšímala si túto realitu. Väčšina nedostatkov a slabín politiky Východného partnerstva vyplýva práve z nedostatočného porozumenia a priznania si špecifickej situácie svojich partnerov. Fakt, že EÚ nebola pripravená a nevedela čeliť ruskému nátlaku, sa dokonale odzrkadlil vo výsledkoch summitu vo Vilniuse a vo vývoji posledných týždňov a mesiacov pred ním.

EÚ musí čeliť realite

Čo môže Brusel urobiť, ak chce prekonať súčasné problémy? V prvom rade si musí priznať, že nemôže svojich východných partnerov nechávať v neistote donekonečna. Skôr alebo neskôr sa bude musieť rozhodnúť, aký je hlavný cieľ Východného partnerstva. Ako však summit ukázal, toto rozhodnutie ešte stále nie je na obzore. Členské štáty z východnej Európy na čele s Poľskom a Švédskom pokračujú v presadzovaní ponúknutia krajinám Východného partnerstva možnosť členstva, ale nateraz svojich oponentov nedokážu presvedčiť. S prihliadnutím na všetky okolnosti je pre EÚ v tejto situácii tou správnou voľbou využiť naplno tie inštrumenty, ktoré má k dispozícii.

Brusel potrebuje podpísať s Gruzínskom a Moldavskom asociačnú dohodu čo najrýchlejšie ako sa dá, ale to, čo môže tiež spraviť, je začať s implementáciou určitých opatrení DCFTA. Únia by v tomto prípade vymedzila tie aspekty dohody, ktoré so sebou prinášajú najmenej nákladov a najrýchlejšie výhody pre partnerské krajiny. Príkladom je otvorenie európskeho trhu pre produkty, na ktoré Rusko uvalilo sankcie. Podobné kroky by mohli prísť do úvahy aj v prípade Ukrajiny, ktorá parafovala asociačnú dohodu v roku 2011. Teda v prípade, ak sa Kyjev nepridá k žiadnym dohodám v rámci ruskej colnej únie.

Ponuka bezvízového cestovania pre Moldavsko je pozitívnym krokom a EÚ by ho mala komunikovať ako povzbudzujúci príklad aj ďalším partnerom. Liberalizačný proces, ktorý vedie k priamym a okamžitým benefitom pre obyvateľstvo, môže posilniť ich sympatie pre EÚ.

Aj v prípade iných krajín, a predovšetkým v prípade Gruzínska a Ukrajiny, by mohla EÚ uvažovať nad ponukou bezvízového cestovania pre určité skupiny obyvateľstva ešte skôr, ako bude zavedená kompletná liberalizácia. Nepriamo tak môže pomôcť a urýchliť reformný proces v spomínaných krajinách. Ďalšou možnosťou je zrušiť krátkodobé víza v prípadoch, kde krajiny už preukázali progres v implementovaní akčného plánu pre vízovú liberalizáciu.

Brusel taktiež musí iniciovať aktivity, ktorými vyváži ruský tlak. Ten bude pravdepodobne prichádzať ako určitý trest za to, že sa partnerské krajiny rozhodnú ďalej rozvíjať svoje vzťahy s EÚ. Dočasná implementácia ustanovení DCFTA by už teraz mohla do istej miery odľahčiť ekonomický tlak. Ak chce byť Európska únia kredibilným aktérom, ktorý skutočne ponúka alternatívu, musí sa intenzívnejšie zapájať do oblastí, kde má Rusko už teraz dominantné postavenie a sú také dôležité pre krajiny Východného partnerstva. Ponuka právneho rámca zrejme (už) nie je pre Východné partnerstvo dostatočne atraktívna. Ide najmä o transport energetických surovín alebo riešenie zamrznutých konfliktov v postsovietskom priestore. Konkrétnym krokom by bolo napríklad (znovu)vytvorenie silných a pohotových postov špeciálnych predstaviteľov, ktorí by boli zodpovední za jednotlivé konflikty, kde sa už teraz EÚ alebo jej členské štáty podieľajú na mediácii. Takýto krok by mohol zlepšiť profil EÚ v regióne, a zároveň by sa stala flexibilnejšou a schopnou vytvoriť alternatívu ruskej prevahy.

Dovtedy, kým nie je EÚ ako celok pripravená ponúknuť úspešným krajinám Východného partnerstva „zlatý cukor“ v podobe členstva vo svojom klube, by mala minimálne usilovať o posilnenie svojej prítomnosti v regióne, a prostredníctvom nej vplývať na všetky spomenuté oblasti. Ak sa jej to nepodarí, existuje reálna šanca, že o svojich východných susedov príde a zvíťazí ruský plán vybudovania Eurázijskej únie. A tento scenár je realistický bez ohľadu na to, či bola hra s nulovým výsledkom v rámci Východného partnerstva zámerom alebo nie.