Zahraničná politika

Hoci Slovenská republika vznikla 1. januára 1993, história jej diplomacie alebo Slovákov v diplomacii má hlbšie korene a solídne tradície. V minulosti ponúkla svetu mnohé osobnosti, ktoré aktívne ovplyvňovali chod udalostí doma i v zahraničí, spoluvytvárali česko-slovenskú štátnosť, a tým aj stredoeurópsky priestor ako ho poznáme dnes (napríklad Milan Rastislav Štefánik alebo Štefan Osuský). Milan Hodža, prvý predseda vlády ČSR slovenského pôvodu, sa zas zamýšľal nad povojnovou podobou Európy a iní sa podieľali na formovaní medzinárodných, dodnes platných noriem. Napríklad Ján Papánek je spoluautorom Charty OSN. Sú to odkazy, na ktoré netreba zabúdať ani pri bilancovaní dvoch desaťročí existencie štátu, a tradície, o ktoré sa môžeme opierať aj pri realizácii zahraničnopolitických priorít a úloh Slovenska v budúcnosti.

Počiatky budúcej zahraničnej politiky a diplomacie Slovenska vznikali už v roku 1991 so vznikom ministerstva medzinárodných vzťahov (MMV), ktoré viedol Milan Kňažko a neskôr Pavol Demeš (1991 – 1992). Ministerstvo vznikalo ako produkt doby, ktorá predznamenávala osudy spoločnej koexistencie Čechov a Slovákov, avšak na počiatku ešte bez ambície prevziať plnú zodpovednosť za tvorbu zahraničnej politiky na svoje plecia. Ako poznamenal Pavol Demeš, „vznik (MMV) súvisel s vývojom po novembri 1989. V slobodnej spoločnosti mohla prebiehať otvorená diskusia o domácej a zahraničnej politike, o vzťahoch medzi Čechmi a Slovákmi v spoločnom štáte. Vznikali i nové štruktúry na úrovni republík. Dianie viedlo napokon k tomu, že sa tento rezort stal predstupňom ministerstva zahraničných vecí samostatného Slovenska“.

Demeš a tím, ktorý vytvoril, odviedol ešte pred vznikom Slovenska veľký kus práce – v čase, keď sa Európa s obavami pozerala na bolestnú fragmentáciu bývalej Juhoslávie, sa podarilo presvedčiť viacerých významných politikov –  medzi inými Helmuta Kohla, Johna Majora, Borisa Jeľcina či princa Charlesa, aby navštívili Bratislavu a presvedčili sa, že proces, ktorý v Česko-Slovensku prebieha, má iný, kultivovaný charakter.

Napriek tomu bol pohľad na perspektívu a budúcnosť novej krajiny na začiatku rozpačitý, aj keď v zásade nie nepriateľský. Rozdelenie Česko-Slovenska zahraničie prijalo ako zrejme nevyhnutný fakt a v zásade ocenilo skutočnosť, že nevytvorilo nový zdroj napätia v strednej Európe. Napriek uvedenej akceptácii bola štartovacia pozícia Slovenska zložitejšia ako Českej republiky. Tu sa ponúka paralela s hokejom, kde ČR bola automaticky zaradená do skupiny A a Slovensko si cestu medzi (euroatlantickú) elitu muselo vybojovať zo skupiny C. Úlohou zahraničnej politiky a diplomacie v tejto etape bolo vytvoriť podmienky pre vstup samostatnej republiky na medzinárodnú scénu, získať uznanie a zabezpečiť členstvo v medzinárodných organizáciách a inštitúciách.

Pokojná forma rozdelenia federácie bola predpokladom pre priamu sukcesiu do všetkých zmluvných záväzkov zakotvených v takmer 2900 medzinárodných zmluvách. Historickým momentom bol vstup do OSN 19. januára 1993. Zdalo sa, že mladá republika rýchlo nastúpi do kolotoča demokratických a integračných procesov. Prišiel však rok 1994. Kotrmelce vnútornej politiky, napäté vzťahy so susedmi, neistota v definovaní budúceho zahraničnopolitického smerovania vyvolávali v zahraničí množstvo otázok, na ktoré musela mladá slovenská diplomacia mnohokrát skutočne ťažko hľadať odpovede a vysvetlenia. „Východiská zahraničnej politiky SR priamo súvisia s ideou štátu, pretože si vyžadujú jasnú odpoveď na otázku, kto sme a kam chceme patriť. Po formulácii odpovede je možné pristúpiť k definovaniu štátnych záujmov a z nich odvodiť zahraničnú politiku. Slovenské zahraničnopolitické zlyhanie v rokoch 1993 až 1997 bolo spôsobené neschopnosťou na tieto dve otázky jasne odpovedať,“ konštatovala analýza Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku.

Toto obdobie (1993 – 1998) môžeme charakterizovať ako „slovenská diplomacia 1.0″ (hard line), s relatívne silným hardvérom, avšak nečitateľným programom, ktorý bol nekompatibilný s modernými euroatlantickými trendmi.

Slovenská diplomacia 2.0 (hard work)

Kvalitatívny zlom nastal po voľbách v roku 1998 po nástupe širokej vládnej koalície, ktorá jasne stanovila cieľ a vybavila zahraničnú politiku novým moderným softvérom, ktorý sa odrazil aj v zahraničnopolitickom zameraní: transformácia a integrácia, úsilie dobehnúť zameškané na ceste do NATO a EÚ, pridať sa k ostatným susedom.

Vnútropolitická zmena vytvorila priestor na prerod defenzívnej diplomacie na proaktívnu, pozitívnu, ktorej cieľom bolo zmeniť percepciu Slovenska a jasne definovať, kam patrí, kam smeruje a aké v skutočnosti je.

Vstup SR do NATO a EÚ zásadným spôsobom ovplyvnil tvorbu zahraničnopolitických doktrín Slovenskej republiky a bude ju ovplyvňovať aj v najbližších desaťročiach. Na hodnotiacej konferencii k zahraničnej politike v roku 2004 minister zahraničných vecí SR Eduard Kukan označil tento rok za jedinečný pre Slovensko z hľadiska splnenia dvoch najdôležitejších cieľov v dejinách jeho nezávislosti – reintegrácie do prirodzeného prostredia Európy, kam civilizačne, historicky aj hodnotovo patrí, a začlenenia sa do transatlantických štruktúr. Slovensko svoje smerovanie a ambície potvrdilo aj členstvom v Bezpečnostnej rade OSN v rokoch 2006 – 2007. Za charakteristiky zahraničnej politiky SR označil bývalý minister zahraničných vecí dôslednosť, vyváženosť, stabilitu a „dlhý dych“. Za jej nedostatok naopak stranícke vnímanie zahraničnej politiky.

Obdobie rokov 1999 – 2013 dalo Slovensku historickú šancu dostať sa na mapu Európy ako moderný, demokratický, suverénny a sebavedomý štát. Štát, ktorý je pripravený pomoc prijímať, ale po nevyhnutnom období transformácie, stabilizácie, vytvorení otvorenej demokratickej spoločnosti a vybudovaní nevyhnutných inštitúcií, ju aj poskytovať ďalším krajinám. OSN, EÚ, NATO, Rada Európy, OBSE – ich princípy, hodnoty a ciele tvoria povinné minimum pre formovanie hodnotových rámcov zahraničnej politiky každého členského štátu. Vstupom do týchto organizácií Slovensko neprebralo len výhody, ale aj zodpovednosť voči sebe, ale najmä voči partnerom, čo v prostredí EÚ v plnej miere preverila finančná a dlhová kríza.

Mimoriadnu úlohu zohráva aj konzistentnosť zahraničnej politiky a schopnosť vedieť definovať vlastné národné priority v dlhších časových horizontoch. Z konkrétnych príkladov môžeme spomenúť rokovania o rozpočte EÚ na obdobie rokov 2014 – 2021, tvorbu integrovanej európskej fiškálnej politiky a menovej únie, koncipovanie východísk Slovenska pre plnenie (budúcich) cieľov udržateľného rozvoja a koniec-koncov aj prípravu na historicky prvé predsedníctvo SR v Európskej rade. Kontinuita zahraničnej politiky a schopnosť jasne definovať dlhodobé národné ciele sú predpokladmi na to, aby sa krajina stala rešpektovaným, počúvaným a uznávaným partnerom.

Dôležitým prvkom pre vnímanie dôveryhodnosti je aj miera vnútropolitického konsenzu vyplývajúca z demokratickej rozmanitosti. Skúsenosti diplomacie ukázali, že medzi najzávažnejšie systémové poruchy zahraničnej politiky patrí jej radikalizácia alebo zneužívanie zahraničnopolitických nástrojov na vnútropolitické ciele. Slovensku sa konzistentnosť oplatila pri vstupe do EÚ, kedy vyšla aj spoločná výzva koalície a opozície občanom na účasť v referende v roku 2003, alebo pri prijatí eura, ktoré nenarušila ani zmena vlády v roku 2006. Naopak absencia konzistencie oslabila obraz a postavenie Slovenska v prípade hlasovania o Lisabonskej zmluve, či v čase schvaľovania obranných mechanizmov spoločnej meny.

Diplomacia je hlavne o ľuďoch

Kvalitná diplomacia nie je možná bez lídrov, ktorých rešpekt a akceptácia prekračujú hranice štátu či regiónu. Po roku 1989 a po vzniku samostatného Slovenska slovenská diplomacia ponúkla európskej – a možno aj svetovej – diplomacii viacero osobností, ktoré si vydobyli nielen osobné profesionálne uznanie, ale zaslúžili sa aj o budovanie rešpektu Slovenska ako krajiny.

K týmto osobnostiam nepochybne patrí minister medzinárodných vzťahov SR Pavol Demeš (1991 – 1992), ktorý dodnes pôsobí v oblasti zahraničných vzťahov a v januári 2013 sa stal členom Európskeho fondu pre demokraciu. Eduard Kukan, svojho času jeden z najdlhšie „aktívnych“ ministrov zahraničných vecí v EÚ (1998 – 2006), hlavný vyjednávač vstupu SR do EÚ, a prvý slovenský komisár EK 2004 – 2009 Ján Figeľ alebo Ján Kubiš, generálny tajomník OBSE (1999 – 2005) a neskôr osobitný predstaviteľ generálneho tajomníka OSN pre Afganistan. K ďalším patria Peter Tomka, od januára 2012 predseda Medzinárodného súdneho dvora, Miroslav Jenča, riaditeľ Centra OSN pre preventívnu diplomaciu alebo Maroš Šefčovič, od roku 2009 viceprezident Európskej komisie, komisár pre medziinštitucionálne záležitosti. Významnou osobnosťou je aj súčasný minister zahraničných vecí Miroslav Lajčák, ktorý v minulosti zastával viacero významných postov v rámci štruktúr EÚ (vysoký predstaviteľ pre Bosnu a Hercegovinu, výkonný riaditeľ ESVČ), ale aj Katarína Mathernová, ktorá pôsobila vo vysokých pozíciách v Európskej komisii a Svetovej banke.

Na relatívne malú a mladú diplomaciu sú to úspechy, ktoré naši partneri oceňujú, hoci doma im nevenujeme toľko pozornosti. Presadiť sa v silnom konkurenčnom medzinárodnom prostredí si bezpochyby vyžaduje vysokú mieru profesionality, vedomostí, jazykových znalostí a komplexnej osobnosti. Myslím, že prísľubom do budúcnosti je aj pomerne silná mladá generácia slovenskej diplomacie, vybavená nielen kvalitným vzdelaním a jazykovými znalosťami, ale aj novým pohľadom na spôsob, ako riešiť aktuálne výzvy.

Za obdobie svojej existencie si Slovensko vybudovalo vysoké renomé v oblasti európskej susedskej politiky, na západnom Balkáne, východnej Európe, ale aj na Cypre a v oblasti bezpečnostnej politiky na pôde OSN a OBSE. Slovensko je po dvoch desaťročiach integrované a rešpektované v najužšom jadre európskej spolupráce, má spoločnú menu, je spoľahlivým spojencom NATO a otvoreným partnerom pre každý štát, ktorý má o takýto vzťah záujem. Po naplnení základných cieľov nastáva nevyhnutne čas zamyslieť sa nad budúcim smerovaním, špecializáciou a prioritami zahraničnej politiky. Čo bude tvoriť jej pridanú hodnotu vo vzťahu k partnerom? Ako zlepšiť branding Slovenska a ako bude lepšie napĺňať kľúčové úlohy ekonomickej diplomacie a pomoci občanom?

Slovenská diplomacia 3.0

Slovenská zahraničná politika „tretej generácie“ by mala byť predovšetkým „smart“; jej cieľom zvýšenie interoperability so zahraničnými partnermi, upevnenie a prehĺbenie postavenia v tých oblastiach, v ktorých sa viac ako dekádu angažuje – osobitne v oblasti pomoci pri transformačných a integračných procesoch v susedných štátoch a regiónoch EÚ. Komplexné zahraničné vzťahy 21. storočia vyžadujú zvýšenú pozornosť v otázkach ekonomiky, obzvlášť posilňovania energetickej a potravinovej bezpečnosti. Vzhľadom na politické, bezpečnostné a ekonomické parametre je v záujme Slovenska podporovať pragmatickú a efektívnu európsku spoluprácu vrátane prehlbovania integrácie a významu komunitárnych prvkov v rámci EÚ.

Dôležitosť kontinuity a čitateľnosti zahraničnopolitickej doktríny štátu nepriamo potvrdil aj aktuálny komentár renomovaného britského týždenníka The Economist: „Medzičasom „misia“ Slovenska neutrpela. Rovnako ako v prípade svojho severného suseda, (Slovensko) hľadá užšie vzťahy s Nemeckom. Krzsysztof Stanowski, riaditeľ Poľského fondu solidarity, ocenil aktivitu Slovenska na poslednom stretnutí V4 zameraného na zlepšenie koordinácie v oblasti poskytovania rozvojovej pomoci a podpory demokratizačného úsilia mnohých krajín. Slovensko zaklopalo na dvere Európskej nadácie pre demokraciu, keď do jej správnej rady nominovalo rešpektovaného obhajcu ľudských práv Pavla Demeša. Minister Lajčák uviedol, že Slovensko vychádza za hranice „komfortnej zóny“ zahraničnej politiky ponúkajúc skúsenosti z demokratickej transformácie aj v krehkých krajinách severnej Afriky – v Egypte a Tunisku.“

Testom vyspelosti, odbornej, organizačnej a diplomatickej zručnosti bude bezpochyby príprava, a najmä úspešné zvládnutie predsedníctva v EÚ, ktoré čaká Slovensko v druhej polovici roka 2016. Predsedníctvo v EÚ je kapitolou, ale nie cieľom zahraničnej politiky v najbližšej dekáde. Vzhľadom na to, že ide o prierezový, sektorálny projekt, otvára priestor na skvalitnenie realizácie európskych, ale aj globálnych politík z úrovne rezortov. MZV je síce kompetenčne zodpovedné za výkon zahraničnej politiky, ale zvýrazňovanie komplexnej, prierezovej charakteristiky medzinárodných vzťahov (ekonomické otázky, obchod, životné prostredie, obrana a bezpečnosť, financie) a splynutie európskych a národných politík je príležitosťou pre výraznejšie profilovanie zahraničnej dimenzie aj v práci ostatných ústredných orgánov štátnej správy.

Nové vody pre slovenskú diplomaciu

Je dobré, že Slovensko sa pozerá aj za hranice Únie a skúma oblasti, v ktorých môže ponúknuť skúsenosť, kapacity alebo prostriedky. Na pôde OSN sa angažuje v oblasti reformy bezpečnostného sektora, ktorá je kľúčová z pohľadu trvalo udržateľnej stability a rozvoja v postkrízovom období, podporuje humanitárne a rozvojové aktivity vo východnej Afrike (Keňa, Južný Sudán). Slovenská diplomacia musí intenzívnejšie vnímať globálne fenomény. Klimatické zmeny sa dejú a je nepodstatné polemizovať o tom, či je to výsledok aktivít človeka alebo prirodzený prírodný cyklus. Je preto potrebné venovať im väčšiu pozornosť ako doteraz, napomáhať stanoviť rozvojové ciele po roku 2015 a definovať ciele udržateľného rozvoja. Už aj z toho dôvodu, že jednou z priorít slovenského predsedníctva v EÚ (2016) je otázka vody ako strategickej suroviny.

V týchto priestoroch môže Slovensko hľadať programové vybavenie „slovenskej diplomacie 3.0″ – diplomacie a zahraničnej politiky štátu, ktorý je sebavedomý a etablovaný v geopolitickom prostredí. Zároveň disponuje aj ľudskými zdrojmi, ktoré sú možno väčšie ako tie finančné, a záujmom rozšíriť priestor svojich aktivít aj vďaka tomu, že v mnohých otázkach ho netlačí bremeno histórie. Slovenská diplomacia tak môže plniť úlohu „čestného sprostredkovateľa“.