Zahraničná politika

Dekádu po skončení bipolarity prijalo NATO v roku 1999 vo Washingtone nový strategický koncept, podľa ktorého malo aj naďalej pôsobiť najmä ako primárny ochranca euroatlantickej bezpečnosti, Aliancia však našla svoju novú úlohu v operáciách krízového manažmentu.

Je potrebné dodať dôležitý fakt, že NATO v podstate vôbec neobjavilo žiadny nový inštrument a Aliancia konceptom iba legitimizovala už vtedy prebiehajúce operácie na Balkáne. Účasť NATO na ukončení vojny v Juhoslávii rokoch 1991 – 95 a v kosovskej kríze prispela k posilneniu euroatlantickej bezpečnosti, no zároveň nepriniesla ani žiadnu radikálnu zmenu v eurocentrickom vnímaní bezpečnosti zo strany Aliancie.

Zlomový bod prišiel po 11. septembri, keď NATO uznalo fakt, že bezpečnosť severoatlantického regiónu sa nezačína na hraniciach jeho členských štátov. Aj keď okolnosti v Afganistane a implementácia článku 5 Washingtonskej zmluvy boli oveľa komplexnejšie, dôsledky novej reality boli jasné: NATO sa zaviazalo k plneniu operácií krízového manažmentu a budovaniu štátov nielen v Európe, ale aj kdekoľvek inde vo svete, kde Aliancia videla alebo zadefinovala svoje záujmy.

Limity NATO

Aliancia začala svoje operácie „mimo územia“ postupne v Iraku, Pakistane, v Adenskom zálive, Dárfúre, Somálsku a v Afganistane. Rozsah angažovanosti bol samozrejme iný v každom jednom prípade. Aliancia sa zapojila aj do misií, ktoré boli zamerané na udržanie a  vytváranie mieru, budovanie štátu, núdzovú asistenciu, reformu bezpečnostného sektora, protiteroristických a protipirátskych misií a poskytovala tréningovú, konzultačnú a logistickú pomoc.

Na druhej strane tieto aktivity poukázali aj na limity NATO. Vnímanie Aliancie v moslimskom svete sa  nepochybne stalo negatívnejším. Pre obyvateľov Blízkeho východu a severnej Afriky sa podľa analytika Ghali Hassana stala Aliancia symbolom „amerického imperializmu“. PR snahy Aliancie odvrátiť tieto tvrdenia zlyhali, pretože hoci boli zaznamenané určité úspechy v Afganistane, žiadny veľký zlom v krajine nenastal. ISAF operácia NATO evidentne vyčerpala, a po tom, ako organizáciu zasiahla aj globálna ekonomická kríza, sa v ďalších rokoch Aliancia začala obzerať po medzinárodných aktivitách, ktoré by boli menej náročné.

Takzvaná „Arabská jar“ priniesla v tomto kontexte pre Alianciu samé nové a nečakané úlohy. Región nebol pre Alianciu nikdy úplne neznámym. Stredomorský dialóg spustený v roku 1994 bol strategickým rámcom pre spoluprácu medzi Alianciou a partnerskými štátmi v regióne (v súčasnosti Maroko, Alžírsko, Mauritánia, Tunisko, Egypt, Izrael a Jordánsko). Cieľom dialógu bolo po prvé prispieť k regionálnej bezpečnosti a stabilite, zlepšiť vzájomné porozumenie a rozptýliť negatívne predstavy o NATO medzi partnerskými krajinami. Spolupráca väčšinou prebiehala najmä na bilaterálnej úrovni (NATO + 1), i keď boli prípustné aj multilaterálne stretnutia.

V 90. rokoch bol však Stredomorský dialóg takmer úplne nečinný (uskutočnilo sa len pár workshopov, tréningov a cvičení). Až summit v Istanbule v roku 2004 dodal spolupráci nový impulz. Odvtedy sa napríklad každý rok prijíma Pracovný program Stredomorského dialógu (MDWP). Ten obsahuje prioritu a oblasť spoločných aktivít, na ktoré sa štáty každý rok zamerajú. MDWP zvýšil počet aktivít zo sto v roku 2004 na sedemsto v roku 2011 v 30 rôznych oblastiach (vrátane vojenského vzdelávania, obrannej politiky, spravodajstva atď.), vo všeobecnosti však intenzita spolupráce ostala nízka.

Prioritné strategické záujmy NATO boli na kilometre vzdialené od severnej Afriky a Blízkeho východu a napätie medzi južnými krajinami Stredomorského dialógu zabránilo akémukoľvek prehĺbeniu spolupráce. Naviac, ako zdôrazňujú  Martin A. Smith a Ian Davis z Royal Military Academy Sandhurst, „Stredomorský dialóg/Istanbulská iniciatíva pre spoluprácu sa počas svojej relatívne krátkej histórie vo väčšine prípadov sústredili viac na záujmy a bezpečnostnú agendu Aliancie, a nie na záujmy partnerov.“

Aliancia nemala v podstate žiaden obraz o arabských spoločnostiach, ekonomike alebo politickom prostredí. Kapacity Aliancie boli zviazané misiou v Afganistane a MENA sa za poslednú dekádu javila ako relatívne stabilný región. Intenzita arabsko-izraelského konfliktu bola nízka, autoritatívne režimy zatvorili pred Európou hranice, a tým aj pred ilegálnymi imigrantmi a teroristickými skupinami. Relatívne bezpečné a predvídateľné ekonomické prostredie bolo ideálnym pre európske investície. Existovali síce chýry o nerovnomernom prerozdeľovaní štátnych výhod, korupcii, zbedačovaní, despotizme a rozpade strednej triedy, ale nikto tieto tvrdenia nebral vážne. Až do januára 2011.

Konať až keď je to nevyhnutné

NATO a ani iní medzinárodní aktéri vrátane EÚ, Arabskej ligy či Africkej únie neboli pripravení na Arabskú jar. Dilema, pred ktorou stáli, bola veľká: stabilita regiónu bola pre Alianciu najdôležitejšia a autoritatívne režimy ju mohli zaručiť. Ale základné hodnoty Aliancie – demokracia, sloboda a ľudské práva, čiže argumenty, ktoré stáli za účasťou NATO v Kosove a v Afganistane – hrali proti jej záujmom. Aj preto na začiatku Arabskej jari každý len čakal s vyhláseniami a aktivitami, až kým sa neukázalo, ktorým smerom sa udalosti vyvinú.

V prípade Tuniska a Egypta sa zdalo, že stratégia vyčkávania bude fungovať. Dal sa použiť argument, že silné krajiny nezmenili svoju lojalitu a podporu až do momentu, keď sa už situácia nedala odvrátiť. Občianska vojna v Líbyi však ukázala, že Západ nemôže donekonečna ustupovať od aktívneho zapojenia sa do krízového manažmentu.

Niektoré európske krajiny – prominentní členovia NATO a EÚ ako Francúzsko, Taliansko a Veľká Británia – mali v ohrození svoje záujmy na líbyjskom energetickom trhu, v infraštruktúre, ale aj iných ekonomických sektoroch. Jedinou otázkou, ktorú si teda krajiny potrebovali vyjasniť, bolo rozhodnutie, pod dáždnikom ktorej organizácie zasiahnu, a či bude alebo nebude operácia podporená a/alebo limitovaná rezolúciou Bezpečnostnej rady OSN.

Čoskoro sa ukázalo, že EÚ nevyužije možnosť ukázať v Líbyi efektívnosť Spoločnej bezpečnostnej a obrannej politiky (Common Security and Defence Policy – CSDP), a to aj napriek tomu, že by bola schopná viesť leteckú operáciu autorizovanú Bezpečnostnou radou OSN. Aby EÚ zabránila stratám na životoch na svojej strane, ako aj ďalším negatívnym následkom konfliktu, rozhodli sa európske krajiny požiadať o pomoc Spojené štáty a radšej využiť spôsobilosti NATO.

NATO sa tým ocitlo pod veľkým tlakom zo strany svojich európskych členov. Aliancia nechcela ďalšiu nepredvídateľnú intervenciu v moslimskom svete a mnoho expertov dokonca varovalo, že Líbya by sa mohla stať „novým Afganistanom“. Francúzsko a Veľká Británia však presvedčili Spojené štáty, že Európa potrebuje stabilizovať Tripolis zvrhnutím Kaddáfího a uponáhľané  francúzske rozhodnutia určovali aj ďalšie kroky Západu.

NATO v Líbyi

NATO začalo operáciu Zjednotený ochranca (Operation United Protector – OUP) pod záštitou OSN  22. marca 2011 uvalením embarga na dodávky zbraní pre Kaddáfího režim. Dva dni nato Aliancia rozhodla o vytvorení bezletovej zóny. A keďže Rezolúcia 1973 Bezpečnostnej rady OSN (BR OSN) dávala medzinárodnej komunite mandát podniknúť všetky kroky k ochrane civilistov, NATO začalo uskutočňovať aj vzdušné nálety proti jednotkám režimu, ktoré útočili aj v osídlených oblastiach. Počas 222 dní operácie OUP vzlietli vzdušné jednotky NATO 26 000-krát a poškodili alebo zničili 6000 vojenských cieľov. Misia sa skončila 31. októbra 2011.

Operácia v Líbyi odhalila mnoho čŕt z nového prístupu NATO (a Západu) v prípade krízových operácií v moslimských krajinách. Po prvé, Aliancia cítila potrebu mať operáciu podporenú Bezpečnostnou radou OSN. Európske krajiny ani USA už nechceli ďalšiu nelegitímnu misiu. Aj napriek nesúhlasu s Rezolúciou 1973 zo strany Číny a Ruska je takmer isté, že bez rezolúcie OSN by sa Západ do krízy v Líbyi vojensky nezapojil.

Po druhé, aj po odsúhlasení zo strany OSN sa Aliancia snažila zaistiť pre operáciu podporu najkompetentnejšej regionálnej organizácie – Arabskej ligy. Časy jednostranných akcií sú dávno za nami a NATO sa necítilo politicky dosť silné na to, aby viedlo takú operáciu bez stabilnej regionálnej podpory.

Tretí bod vyplýva priamo z druhého: NATO určilo jasné limity svojho zapojenia. Aliancia zdôraznila, že bude dohliadať na bezletovú zónu, zbrojné embargo a chrániť civilistov tak, ako to určuje BR OSN. Napriek tomu, že vojnové lietadlá spojencov spravili viacero náletov proti Kaddáfího silám a  v rozpore Rezolúciou BR OSN 1973 – značne prispeli k pádu diktátora, NATO odmietlo akékoľvek pozemné operácie a vyhlásilo, že sa nebude podieľať na krízovom manažmente a budovaní štátu po odstránení Kaddáfího.

Operácia Zjednotený ochranca bola jednou z najúspešnejších operácií v histórii Aliancie a mnohí očakávali aj ďalšie zapojenie NATO v severnej Afrike. Márne. NATO – ako bolo prisľúbené – ukončilo svoju úlohu v Líbyi a neexistujú žiadne náznaky, že by sa pripravovala podobná intervencia v Sýrii. Zdá sa, že líbyjský krízový manažment bol ojedinelým prípadom a NATO nezačne ďalšie misie v tomto regióne. Priama hrozba bola odstránená a po kontroverznom páde Kaddáfího neexistuje šanca na získanie podobného konsenzu a autorizácie rezolúciou BR OSN. Naviac záujmy európskych štátov v Sýrii sú oveľa menšie než to bolo v prípade Líbye.

Počas stretnutia v Berlíne v apríli 2011 NATO pripravilo nový balíček pre partnerské štáty Stredomorského dialógu a navýšilo počet spoločných MDWP aktivít na viac než tisíc ročne. Takéto opatrenia však nie sú dostatočnou náplasťou na základné problémy spolupráce a môžu prispieť k stabilite MENA krajín len veľmi obmedzeným spôsobom.

Pozornosť a kapacity NATO sa stále sústreďujú na Afganistan. V klesajúcich armádnych rozpočtov  už preto hlavnou otázkou nebude „kde sa budeme ďalej angažovať?“, ale „ako si  môžeme dovoliť ďalšiu novú nákladnú operáciu?“ A preto ak sa stabilita v severnej Afrike a na Blízkom východe rapídne nezhorší, záujmy a úloha NATO v regióne aj naďalej ostanú veľmi obmedzené.

Spoluautorom článku je Viktor Marsai, ktorý pôsobí na Národnej univerzite verejnej správy v Budapešti.