Zahraničná politika

Témou Vášho výskumu je „Európska služba pre vonkajšiu činnosť ako multinárodná byrokracia“. Čo  o ESVČ hovorí?

Projekt sa sústredí na európsku zahraničnú politiku, konkrétne na úradníkov ESVČ a úlohu, ktorú Európska služba pre vonkajšiu činnosť zohráva pri vytváraní a artikulovaní zahraničnej politiky. Na výskume pracujem aj s Anou Juncos z Univerzity v Bristole, vyhodnocujeme postoje a názory úradníkov a predstaviteľov v Bruseli, ktorí majú na starosti zahraničnú politiku. Chceme zistiť, ako sa formujú názory ľudí vo vnútri ESVČ na jej vytváranie, fungovanie, inštitucionálne zmeny, akú úlohu zohrávajú v procese rozhodovania a ako si predstavujú úlohu EÚ vo svete.

Ďalší dôležitý aspekt výskumu, ktorý sa v mnohých verejných debatách o zahraničnej politike EÚ neobjavuje, sú procesy socializácie a vzájomného vzdelávania v rámci štruktúr ESVČ. Výskum ale stále prebieha, takže na ucelené závery je ešte priskoro.

Kto sú ľudia, ktorí tvoria Európsku službu pre vonkajšiu činnosť?

Politickí predstavitelia, ale aj úradníci v rámci ESVČ majú veľmi pestré inštitucionálne pozadie. Niektorí do služby prestúpili z Komisie, iní sú z Generálneho sekretariátu Rady, ďalej sú v nej civilní a vojenskí úradníci a diplomati, ktorých do služby navrhli členské štáty. A práve túto rôznorodosť inštitucionálneho pozadia sa snažíme skúmať, aké organizačné a kultúrne zmeny a výmeny môže spôsobiť a či sa dokáže v rámci ESVČ vytvoriť tzv. esprit de corps, teda jednotný duch resp. kolektívna morálka. Ak chceme vytvoriť skutočnú európsku diplomatickú službu, je nevyhnutné, aby medzi diplomatmi efekt esprit de corps fungoval, pretože efektívnosť a úloha, ktorú ESVČ zohráva, závisí aj od toho, do akej miery sa jednotlivci stotožňujú s jej hodnotami a cieľmi. Okrem zdieľaných hodnôt a cieľov zohráva dôležitú úlohu pri formovaní esprit de corps aj vnútorné vedenie, komunikácia, dôvera, verejný imdiž a tréningy zamestnancov ESVČ.

Ak by sme sa pozreli bližšie na názory a postoje oficiálnych predstaviteľov a zamestnancov ESVČ, ako by ste ich charakterizovali za posledné dva roky jej existencie?

Postoje a názory sa menili v rámci niekoľkých etáp. Na samom začiatku, keď sa Služba ešte len vytvárala, prevládali najmä pozitívne postoje. Mnoho ľudí bolo z vytvorenia ESVČ nadšených a vnímali ju ako možnosť a spôsob, ako posilniť európsku zahraničnú politiku a koherentnosť celej Únie. Zároveň ale veľmi negatívne prijímali spôsob, akým prebiehala jej reforma a formovanie.

Zvnútra sa ozývalo veľké množstvo sťažností a frustrácií z toho, že mnohí neboli informovaní o spôsobe vytvárania štruktúr, a dokonca ani nevedeli, čo v skutočnosti bude náplňou ich práce. V niektorých prípadoch nebolo isté, či úradníci budú vykonávať tú istú prácu len pod inou inštitúciou, alebo pôjde o úplne novú pozíciu a akým spôsobom ju majú vykonávať. Viacerí sa dokonca obávali o svoje kariéry. Takmer každý, okrem jednej osoby, s kým sme robili rozhovor, uviedol, že vytvorenie ESVČ bude mať negatívny vplyv na ich pracovné miesto. Jedným z vysvetlení je, že si v tom čase neboli istí, aké sú vlastne pravidlá hry v ESVČ.

Každá organizačná zmena je zložitá, či už hovoríme o ESVČ, obchodnej spoločnosti alebo súkromnej firme. Každý manažment a vedenie by malo hrať v tomto procese veľmi aktívnu úlohu. Čo ale vyšlo z nášho výskumu je zistenie, že personál bol v tomto prípade takpovediac vynechaný a nikto naňho nemyslel. Mnohé sa s odstupom času zlepšilo, ale pred ESVČ stojí ešte veľa úloh súvisiacich najmä s vnútorným manažmentom a organizáciou, napríklad zavedenie lepších popisov náplní práce, kariérne postupy naviazané na tréningové programy, jednoduchšie bezpečnostné systémy pre komunikáciu alebo efektívnejšie spravodajské systémy, atď.

Dalo by sa povedať, že vo vnútri ESVČ existoval akýsi demokratický deficit a personál nemal možnosť ovplyvňovať alebo sledovať zmeny a prácu, ktoré vykonávalo riadenie?

To je zaujímavý pohľad na vec. Povedala by som ale, že v prvom rade tam bol výrazný informačný deficit a nedostatok jasnej komunikácie.

Z pohľadu diplomatov, ktorí sa zapojili do štruktúr ESVČ, vnímali to ako krok vpred vo svojej kariére alebo skôr ako niečo nevyhnutné?

Diplomati boli vo všeobecnosti zo založenia ESVČ nadšení, vnímali ju ako dobrý nápad a chceli sa stať jej súčasťou. Väčšina ľudí je v štruktúrach ESVČ, pretože sa tak rozhodli, aj keď je pravda, že mnohí si radšej zvolili prácu v Komisii alebo iných štruktúrach EÚ a prácu v Európskej službe odmietli. Vytvorenie sa stretlo s nadšením a všeobecnou podporou.

Ak nejaké výhrady zazneli, týkali sa už spomínaného spôsobu, akým boli organizačné zmeny vykonané. Napríklad niektoré sekcie v rámci DG RELEX (Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy) úplne zmizli z organizačnej štruktúry. Názor, že ide o dobrý projekt, prevláda aj dnes a je vnímaný ako základný kameň pre budovanie európskeho esprit de corps a európskej diplomacie. Nejaký čas to ale trvalo, kým sa vytvorila spoločná morálka.

Existuje rozdiel medzi tým, ako Službu  vnímajú staré a nové členské štáty?

Určitý rozdiel tam je. Nie som si ale istá, či rozdelenie na nové a staré členské štáty je presné.  Veľa sa hovorí aj o faktore veľkosti krajiny teda,  či je krajina veľká alebo malá. Pre mnohé menšie štáty je ESVČ rozumný nápad, najmä z hľadiska finančnej krízy a v časoch šetrenia, kedy sú členské štáty nútené škrtať rozpočty svojich diplomatických zborov. V takomto prípade je celkom rozumné implementovať aspoň časť európskej zahraničnej politiky prostredníctvom ESVČ a európskeho diplomatického zboru. Viacero malých členských krajín tak aj urobilo. Veľké členské krajiny majú na strane druhej rozsiahle diplomatické siete, ktoré pre nich okrem iného majú aj veľký symbolický význam.

V súvislosti s ESVČ sa hovorí aj o konzulárnych službách a Únia sa snaží byť v tretích krajinách kontaktným bodom pre Európanov. Je v tejto otázke nejaký posun?

Oficiálne Európska únia túto funkciu ešte nevykonáva a konzulárne služby sú výhradným právom členských štátov. Nehovoríme ale o tom, že by mala delegácia EÚ vydávať pasy alebo iné dokumenty členských štátov. Takýto scenár je ešte veľmi vzdialený. EÚ by ale mohla vydávať napríklad prechodné dokumenty a poskytovať služby na nižšej úrovni.

Niektoré členské štáty, a predovšetkým Veľká Británia sú k takémuto návrhu veľmi podozrievavé a nechcú, aby sa udialo akési „nepozorované odplazenie kompetencií“. Obávajú sa, že EÚ by jedného dňa mohla v oblasti konzulárnych služieb začať robiť ešte viac, a je otázne, kam by to až zašlo. Je to aj otázka demokratickej kontroly. V podstate aj majú pravdu a akékoľvek kroky by sa mali v prvom rade vykonať podľa dohodnutých pravidiel a určiť, kto má aké práva a povinnosti. Na výsledok tejto služby si však budeme musieť ešte určite počkať.

Doteraz sme hovorili o technických alebo politických problémoch vonkajšej služby. Ako vnímajú európsku zahraničnú politiku občania EÚ? Ak vôbec.

Tak ako vnímajú inštitúcie EÚ vo všeobecnosti. Povedomie a informovanosť je relatívne nízka. V porovnaní s inými inštitúciami sa o ESVČ hovorí v médiách oveľa menej. Možno je debata vždy o niečo intenzívnejšia v krajine, ktoré má predsedníctvo. Je v záujme ESVČ, aby bola viditeľnejšia, pretože ide aj o reprezentáciu EÚ. Je toho veľa, čo by sa dalo vo verejnej diplomacii zlepšovať.

Neviem presné výsledky posledných eurobarometrov, no vôbec by ma neprekvapilo, keby ľudia vôbec nevedeli, kto Catherine Ashton je. V minunulosti bol Javier Solana veľmi priateľský voči médiám a častokrát sa objavoval v európskych, ale aj amerických médiách, napr. CNN, a pridával EÚ na viditeľnosti. Catherine Ashton si zvolila inú rolu a vedie o niečo tichšiu diplomaciu.

Vráťme sa ešte späť k organizačnej štruktúre. Na čele ESVČ  je Catherine Ashton plus existuje niekoľko ďalších riadiacich pozícií. Bol pri vymenovaní ľudí do jednotlivých pozícií použitý nejaký kľúč? Samotné vymenovanie Catherine Ashton sa tiež stretlo s pomerne silnou dávkou kritiky.

Áno, to je pravda, a je dobré, že to spomínate. Aj v súčasnosti počúvame veľa kritiky na osobu Catherine Ashton. A mnoho z tejto kritiky aj skutočne poukazuje na reálne problémy. Ale na druhej strane si vždy, keď počujem kritiku zo strany členských štátov, pripomeniem, že ide o tie isté krajiny, ktoré si ju do postu vysokej predstaviteľky zvolili. A dobre vedeli, čo robia. Do pozície si nechceli zvoliť silnú osobnosť politiky, takže sa mi to zdá tak trochu pokrytecké. Najprv si vyberú osobu, ktorá nie je až taká známa, nemá toľko skúsenosti so zahraničnou politikou a diplomaciou, nemá ani toľko politickej váhy, a potom presne to isté kritizujú.

K otázke vymenovania do ďalších funkcií by som veľmi doporučila štúdiu, ktorú len pred niekoľkými dňami vydal poľský Inštitút pre medzinárodné vzťahy. Ich výskum sa zameral presne na to, akým spôsobom boli prideľované miesta v ESVČ s prihliadnutím na národnosť a pohlavie kandidátov a kandidátok. Výsledky poukazujú na celkom zaujímavé nerovnosti.

Aké napríklad?

Predtým sme hovorili o najvyšších pozíciách, tak sa vrátim k nim. Popri Catherine Ashton pracuje aj riadiaca rada a niekoľko riaditeľstiev. Výsledky štúdie hovoria, že na týchto najvyšších pozíciách prevládajú predstavitelia starších členských štátov a len jeden predstaviteľ je z Poľska a jeden z Lotyšska. Ďalším zistením – a toto je problém aj Únie ako takej – je nízke zastúpenie žien. Vo Vonkajšej službe neexistujú žiadne národnostné kvóty, aj keď takýto návrh sa spočiatku objavoval a prichádzal najmä z nových členských krajín. Nakoniec sa od neho upustilo. Neformálne však všetko funguje trochu iným spôsobom a prihliada sa hlavne na tzv. geografickú rovnováhu.

Hovorili sme o fungovaní Vonkajšej služby v jej začiatkoch, odvtedy prešli dva roky. Ako sa odvtedy ESVČ zlepšila?

Časy, keď sa Služba budovala, boli, ako dobre vieme, zložité. Finančná kríza, problémy a krízy v susedstve aj „arabská jar“ sa podpísali na počiatkoch ESVČ. Podobnú otázku som položila aj predstaviteľom Služby samotnej. Odpoveď, s ktorou som sa stretávala najčastejšie, bola, že ESVČ dosiahla a zlepšila kontinuitu.

Je to niečo, čo sa len ťažko dá pozorovať zvonku, ak nie ste súčasťou systému a neprichádzate s ním do kontaktu. Kontinuita je ale dôležitá. V súčasnosti má Rada pre zahraničné vzťahy (Foreign Affairs Council – FAC), Politický a bezpečnostný výbor (Political and Security Committee (PSC) aj pracovné skupiny v Rade EÚ stále predsedníctvo. Zaisťuje sa tým istý stupeň kontinuity, keďže predtým fungoval princíp rotujúceho predsedníctva, ktoré sa vždy nanovo muselo oboznámiť s „pravidlami hry“ a každých šesť mesiacov sa menili aj rôzne priority. V otázke nastavovania agendy je ešte stále čo dobiehať, ale pozitívnym vývojom je už len existencia jednej inštitúcie, ktorá je za určovanie agendy primárne zodpovedná. To isté platí aj vo vzťahu s tretími krajinami a s delegáciami EÚ. Partneri Únie nemusia každých šesť mesiacov rokovať s inou krajinou. Ak sa teda niečo zlepšilo, je to určite kontinuita.

Spomenuli ste určovanie agendy; v ktorých oblastiach sa to Catherine Ashton a Vonkajšej službe darilo?

Od Európskej únie sa toho veľa očakáva, ale na strane druhej nemôžeme zabúdať na fakt, že členské štáty v mnohých prípadoch nie sú vôbec nadšené zo plánovania spoločných pozícií s ESVČ. Každá krajina má svoju vlastnú agendu a vlastnú časť sveta, kde by chceli európsku zahraničnú politiku vidieť. Myslím si, že Ashton vždy hovorila o niektorých prioritách veľmi konzistentne, napríklad vo vzťahu ku strategickým partnerom EÚ a k susedom. Taktiež bola aktívna v politike EÚ voči Iránu, Blízkemu východu a západnému Balkánu, kde ESVČ pracovala na znižovaní napätia medzi Srbskom a Kosovom.

Je tiež rozdiel medzi nastavením agendy na všeobecnej úrovni, ale druhá, nemenej dôležitá vec v rámci určovania agendy, je reakcia na krízy a nečakané udalosti. V tomto druhom prípade je EÚ o niečo menej úspešná a zosypalo sa na ňu aj oveľa viac kritiky. Vysoká predstaviteľka bola medzi poslednými, ktorí navštívili Tunisko a tiež jej reakcia na udalosti v Egypte bola veľmi pomalá. Aj v prípade Líbye bola kritizovaná za obrazne povedané šliapnutie na brzdy. ESVČ a vysoká predstaviteľka boli skôr pasívnymi hráčmi a mnoho ľudí by chcelo vidieť z ich strany oveľa viac iniciatívy.

Akým iným spôsobom môže Služba  ešte vylepšiť svoj imidž a získať rešpekt ostatných medzinárodných partnerov, ak si odmyslíme nevyhnutnosť väčšej koordinácie a jednoty?

Ak chce EÚ a jej ESVČ získať rešpekt, je určite nevyhnutné, aby sa správala koherentnejšie a musí získať aj väčšiu vizibilitu. S koherentnosťou ide ruka v ruke aj viac váhy, ale to by si nemohli členské štáty na medzinárodnej scéne odporovať s pozíciou EÚ. Mnoho závisí aj od členských štátov a ESVČ  logicky potrebuje ich politickú vôľu. V konečnom dôsledku, ESVČ bude vždy len takou, akou jej dovolia členské štáty byť.

Ďalšia vec je princíp demokracie a prerozdeľovanie úloh. ESVČ sa nemôže len tak zjaviť a prebrať všetok biznis. Členské štáty s ňou musia chcieť spolupracovať  a byť pripravené na robenie kompromisov. Napríklad teraz je aktuálna kríza v Sýrii a viaceré štáty komunikujú s externými partnermi alebo medzi sebou, no ako mi je známe, ESVČ sa doteraz do viacerých týchto rozhovorov takmer vôbec nezapojila. Prvým krokom by mala byť koordinácia medzi štátmi navzájom, ďalším referenčným bodom Brusel, a tam sa rozhodne o delegovaní určitých záležitostí a spôsobilostí na ESVČ. O tomto postupe sa už hovorilo veľa, chýbajú častejšie príklady z praxe.

V týchto mesiacoch sa v Bruseli rokuje o novom rozpočte na rok 2013, ale aj obdobie 2014 – 2020. Debata o rozpočte naznačuje, aký je prístup členských štátov k ESVČ.

Áno, nemyslím si, že môžeme očakávať nejaké zázraky. Už v minulosti členské štáty hovorili o tom, že ESVČ by mala fungovať s tzv. neutrálnym rozpočtom. Hovoriac o rozpočte, nespomenuli sme ešte jednu podstatnú vec. Veľa peňazí na operácie a toho, čo ESVČ robí, sú stále vedené Európskou komisiou. Je to veľmi ťažkopádne inštitucionálne nastavenie a domnievam sa, že ESVČ celkom výrazne komplikuje činnosť. Otázka rozpočtu je samozrejme vždy zložitá. Niekedy, keď sa pýtame predstaviteľov z ESVČ, prečo nemajú taký a taký kurz alebo viac jazykových kurzov, nám odpovedia, „peniaze“. Nemôžeme teda očakávať, že sa všetko v blízkej budúcnosti zlepší, pretože na to chýbajú peniaze. Aj preto by dávalo zmysel sústrediť zdroje v Bruseli namiesto toho, aby každý členský štát udržiaval nákladnú diplomatickú štruktúru. Na druhej strane, ako už bolo povedané, diplomacia je pre mnohé štáty symbolickou záležitosťou, a preto ju aj naďalej budú spravovať samostante a z vlastných rozpočtov.

Môžeme v nadchádzajúcich rokoch očakávať zmenu postoja zo strany členských štátov?

Myslím si, že aj dnes si viaceré členské štáty uvedomujú, že ESVČ pre ich zahraničné politiky pridanou hodnou. Zároveň tu ale vždy boli a budú krajiny, ktoré chcú konať samostatne a ponechať si svoje právomoci v oblasti zahraničnej politiky.

V súčasnosti žijeme v krízovom období a veľa ľudí je pesimistických. Nedostatky vo fungovaní ESVČ sú dobre známe, a preto je celkom jednoduché byť pesimistom. Dnes ešte nevieme úplne presne povedať, ako môže aj v dôsledku zložitej medzinárodnej situácie ESVČ fungovať. V prípade inštitúcií si myslím, že je to aj otázka času, kedy začnú lepšie fungovať.  V otázke dôvery už nastali určité zlepšenia. Členské štáty a Vonkajšia činnosť si dôverujú viac napríklad pri rotujúcom predsedníctve. Ich spolupráca je lepšia, aj prerozdeľovanie práce. Nie je to až také zlé, ako sa na prvý pohľad zdá.